繼去年7月，國務院以國發(fā)〔2012〕28號印發(fā)《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》首次將頁巖氣列入戰(zhàn)略新興產業(yè)后，國家能源局于10月22日印發(fā)綱領性文件《頁巖氣產業(yè)政策》(下稱《政策》)，首次將頁巖氣作為一單獨產業(yè)給予政策扶持。
“《政策》首次將頁巖氣開發(fā)作為一個單獨的產業(yè)，旨在逐步形成與環(huán)保、儲運、銷售和利用等外部條件相適應、與區(qū)域經濟發(fā)展相協(xié)調的頁巖氣開發(fā)布局，確保其作為戰(zhàn)略新興產業(yè)健康發(fā)展。”中國石油大學(北京)天然氣專家劉毅軍教授指出。
為頁巖氣發(fā)展創(chuàng)建相應外部環(huán)境
長期從事天然氣政策研究的內蒙古工業(yè)大學管理現代化研究中心副主任楊光教授對記者說：“《政策》首次增加了產業(yè)監(jiān)管與環(huán)境保護方面的相關要求。這是以往其他政策沒有涉及到的。”
如在第八條指出，“建立健全監(jiān)管機制，加強頁巖氣開發(fā)生產過程監(jiān)管。頁巖氣勘探開發(fā)生產活動必須符合現行頁巖氣相關技術標準和規(guī)范。”
“整體看來，《政策》的核心仍在勘探開發(fā)方面，其中產業(yè)監(jiān)管方面強調了企業(yè)準入和開發(fā)生產過程監(jiān)管，需要參與開發(fā)的企業(yè)具備相應的資質。環(huán)境保護的規(guī)定也是將來要落實的監(jiān)管內容。”劉毅軍說。
《政策》在第四條提出，“鼓勵包括民營企業(yè)在內的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)”，在第九條提出“鼓勵從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)與國外擁有先進頁巖氣技術的機構、企業(yè)開展技術合作或勘探開發(fā)區(qū)內的合作，引進頁巖氣勘探開發(fā)技術和生產經營管理經驗。”以及第十五條“鼓勵頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)應用國際成熟的高新、適用技術提高頁巖氣勘探成功率、開發(fā)利用率和經濟效益。”第十六條“鼓勵頁巖氣勘探開發(fā)技術自主化。”
“頁巖氣勘探開發(fā)要發(fā)展自身實力并吸引國外參與合作，即‘兩條腿’走路的思路。”劉毅軍指出，“《政策》多用‘鼓勵、支持、加快’這樣的字眼，與頁巖氣產業(yè)處于起步階段的孕育期相適應，這也是政策強調完善頁巖氣產業(yè)‘外部條件’的原因。政策將在今后頁巖氣產業(yè)發(fā)展的過程中逐步細化、補充、調整。
安迅思息旺能源研究與策略中心總監(jiān)李莉指出，《政策》為頁巖氣產業(yè)的發(fā)展搭起了初步政策框架，及早規(guī)劃可以避免將來頁巖氣產業(yè)發(fā)展中的大起大落現象，走煤層氣開發(fā)的老路。
業(yè)內期待更多配套政策進一步細化
但是，確如專家所言，頁巖氣發(fā)展整體處于起步階段，還沒發(fā)展到《政策》中提到的一些階段，許多業(yè)內人士認為《政策》“短期難發(fā)揮實效”，需要根據頁巖氣發(fā)展的實際情況出臺相適應的配套政策。
“第一，頁巖氣產業(yè)處于起步階段的孕育期，發(fā)展需要長期的積累，《政策》對這些方面的表述還不夠;第二，《政策》雖然提出鼓勵多主體參與產業(yè)等建議，但對如何通過制度創(chuàng)新，培育新興能源企業(yè)來孕育產業(yè)，缺乏明確的政策思路。第三，《政策》也沒有提及在頁巖氣勘探開發(fā)過程中知識產權的保護問題，這也不僅是頁巖氣行業(yè)存在的問題。”劉毅軍說。
“《政策》提到了監(jiān)管，但對如何監(jiān)管規(guī)范、監(jiān)管部門主體等方面還需要進一步明確規(guī)定，以完善在監(jiān)管機制。”楊光說。
在大家目前最關注的“支持政策”方面，第三十條提出“加大對頁巖氣勘探開發(fā)等的財政扶持力度”，第三十一條提出“按頁巖氣開發(fā)利用量，對頁巖氣生產企業(yè)直接進行補貼”，第三十三條提出了“對頁巖氣開采企業(yè)減免礦產資源補償費、礦權使用費”。
“這些政策雖提到要加大對頁巖氣勘探開發(fā)等的財政扶持力度，但還需要在配套政策中進一步細化。如對頁巖氣開采企業(yè)減免礦產資源補償費、礦權使用費這一政策，只針對探礦權階段，而目前尚處于投資、無任何收益的勘探階段的頁巖氣開發(fā)企業(yè)，亟需相應的激勵扶持政策。此外，雖然《政策》首次提到頁巖氣產業(yè)技術政策，考慮到技術發(fā)展的周期，須加快配套技術裝備的研制，同時國家也應出臺相應的補貼措施。”楊光說。
同時，中石油集團咨詢中心專家、前石油工業(yè)部勘探司副司長查全衡對記者說：“我國現行對1方頁巖氣補貼0.4-0.6元，這是頁巖氣已形成商品氣量的情況下企業(yè)能享受到的補貼。但在目前看來，大部分企業(yè)得不到任何實惠，相反，那些實力強的石油公司憑借已有產量可以享受到補貼。現在頁巖氣還只處于勘探開發(fā)的階段，小公司難以承受其投入，需要國家在勘探開發(fā)階段進行補助。”
“補貼應該是過程補貼，而不是出氣就補，不出氣不補，否則前期投入將石沉大海。”楊光對記者指出。
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