我國頁巖氣資源豐富，技術基礎和商業(yè)化條件較好，一旦政策到位，我國頁巖氣極有可能在較短時期內實現規(guī)模化發(fā)展，并成為新的產業(yè)增長點。
全球能源領域的新革命
頁巖氣是一種賦存于泥頁巖中，主要以吸附及游離狀態(tài)存在的非常規(guī)天然氣。其發(fā)現于1821年，但由于開采成本相對較高，開發(fā)利用緩慢。直到上世紀70年代，美國為擺脫對外能源依賴，開始大量投入頁巖氣研究。隨著水平井等關鍵技術的突破，開發(fā)成本下降。上世紀90年代后期，頁巖氣在美國率先實現商業(yè)化、規(guī)模化。2010年美國頁巖氣產量超過1379億立方米，占全國天然氣年總產量的23%，超過俄羅斯成為全球第一大天然氣生產國。
頁巖氣的成功開采大大增強了美國在能源外交和應對氣候變化等方面的主導權，也對全球天然氣市場、能源供應格局以及地緣政治產生了重要影響。尤其是在影響中東、北非等地政局變革，遏制和削弱一些石油出口國的影響力，保持國內油氣價格相對穩(wěn)定方面，頁巖氣的規(guī)模化開采讓美國政府相比過去有了更大的戰(zhàn)略調整空間。中東地區(qū)原計劃出口美國的天然氣不得不另尋買家。隨著更多的天然氣進入歐洲和亞太地區(qū)，將進一步造成現貨價格降低和長期合同發(fā)生變化。
中國頁巖氣開發(fā)面臨的問題
頁巖氣開發(fā)對我國具有戰(zhàn)略意義。清潔低碳的頁巖氣能夠增加天然氣供應，優(yōu)化能源結構，緩解減排壓力。據《BP世界能源統(tǒng)計2011》數據，2010年我國天然氣占一次能源消費的比例為4.0%，而同期世界均值為23.81%，相差近6倍，要達到2020年9%、2030年12%的天然氣比例目標，意味著天然氣消費需要完成倍數級的增長。加快頁巖氣勘探開發(fā)和利用，對滿足經濟社會發(fā)展對于清潔能源的需求、控制溫室氣體排放、改善居民用能環(huán)境具有重要意義。
我國頁巖氣資源豐富，開發(fā)潛力大，商業(yè)化條件好。雖然目前我國政府尚未對全國頁巖氣資源進行系統(tǒng)勘查與評價，但綜合多方面的初步評估結果可以判斷，我國頁巖氣資源豐富、分布廣泛、開發(fā)潛力大。據美國能源信息署（EIA）2011年4月對全球32個國家48個頁巖氣盆地進行資源評估的初始結果，我國頁巖氣資源地質儲量100萬億立方米，可采資源量36萬億立方米。與常規(guī)天然氣關鍵在“找氣”不同的是，頁巖氣開發(fā)的關鍵在“采氣”，在相對確定的產氣區(qū)塊上，一旦資金大規(guī)模投入，極有可能在較短時期內實現規(guī)模化發(fā)展。即便我國頁巖氣賦存條件比美國復雜，頁巖氣直接作業(yè)成本可能高于美國，但考慮到我國土地成本低、設備國產化、專業(yè)服務和人工成本低的優(yōu)勢，有可能使綜合開采成本低于美國，商業(yè)化前景樂觀。
我國頁巖氣開采的技術裝備已有一定基礎，可通過國際合作和自主創(chuàng)新實現領先。我國在鉆機、壓裂車組、井下設備等裝備制造方面已有較強的技術和生產能力，國內公司的鉆井設備已批量出口美國用于頁巖氣開發(fā)。國產大馬力壓裂泵機組也有效解決了效率低和成本高的難題。我國目前主要在系統(tǒng)成套技術和一些單項配套技術設備方面存在差距，這只有通過大量的應用實踐來不斷積累經驗。美國頁巖氣技術分散在上百家中小公司手中，我們也可以通過技術合作或并購的方式快速獲取技術能力。
目前我國頁巖氣開發(fā)還面臨資源數據未普查、監(jiān)管體系未建立、某些技術未掌握、管網設施不完善、服務體系不健全等一系列問題。但這些并不是制約頁巖氣開發(fā)的主要因素，只要開發(fā)工作啟動，逐步推進，這些問題相對容易解決。當前主要的障礙是頁巖氣礦種界定和礦權管理不明確，影響了頁巖氣開發(fā)進程。若將頁巖氣納入常規(guī)天然氣管理體系，極有可能出現“占而不采”、想采的進不來，并阻礙技術創(chuàng)新的不利局面。我國頁巖氣資源條件好的區(qū)塊與幾大國有油企登記的常規(guī)油氣區(qū)塊大面積重疊，按目前的做法就只能由現有油企主導開采。國有油企業(yè)務重心是常規(guī)油氣，對頁巖氣投入有限，實質性的開發(fā)進程很難加快。如美國Barnett地區(qū)面積約12000平方公里，僅2008年一年就新增3300口井。到2008年該地區(qū)鉆井總量已達12125口（不含因產量下降關閉的井），每千平方公里打井數達1000口。2008年Barnett地區(qū)完成頁巖氣投資約126.6億美元，當年產氣量達到458億立方米。而如果要求我國國有油企在其登記區(qū)實現相當的開采速度，在目前的體制框架下幾乎是不可能的。頁巖氣開發(fā)要實現快速啟動和由慢變快，可行的辦法是將頁巖氣作為區(qū)別于常規(guī)天然氣的新礦種來進行管理。目前國內民間資本多，參與開發(fā)頁巖氣的積極性高，適當放開頁巖氣的投資準入，對引導民間投資、調動地方積極性、加快頁巖氣開發(fā)進程有重要意義。
另一個主要問題是政策激勵不到位。美國頁巖氣開發(fā)的成功，在很大程度上得益于美國政府在頁巖氣產業(yè)發(fā)展不同階段實施不同的產業(yè)扶持政策。我國頁巖氣勘探開發(fā)尚處于初期，產業(yè)發(fā)展具有風險大、成本高的特點，亟須政府在相關產業(yè)政策方面給予一定的支持。目前我國還沒有出臺專門支持頁巖氣勘探開發(fā)的稅收優(yōu)惠和補貼等財政稅收政策，且我國天然氣井口氣價形成因素復雜，天然氣定價機制亦存在諸多不合理之處，頁巖氣開發(fā)及利用的相關價格及市場拉動政策也沒有出臺，成為制約頁巖氣勘探開發(fā)的一個關鍵問題。
美國頁巖氣開發(fā)帶來的啟示
美國充分鼓勵頁巖氣勘探開發(fā)領域的競爭，注重發(fā)揮中小企業(yè)的作用，在頁巖氣開發(fā)上形成了中小企業(yè)與大企業(yè)有機接替、專業(yè)化分工與協作有機結合、產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)資本高效流動的開發(fā)體制。與此同時，美國在支持頁巖氣技術研發(fā)、完善環(huán)境監(jiān)管方面也積累了不少經驗。
⒈美國在開采技術上已實現全球領先
頁巖氣開采的關鍵技術包括水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質導向鉆井、微地震檢測等，其中大部分技術的突破與率先應用都來自美國。目前美國已掌握了從氣藏分析、數據收集和地層評價、鉆井、壓裂到完井和生產的系統(tǒng)集成技術，也產生了一批國際領先的專業(yè)服務公司，如哈里伯頓、斯倫貝謝、貝克休斯等。圍繞頁巖氣開采，美國形成了一個技術創(chuàng)新特征明顯的新興產業(yè)，帶動了就業(yè)和稅收，并已開始向全球進行技術和裝備輸出。
⒉美國頁巖氣的技術創(chuàng)新和商業(yè)化主要由中小公司推動，大公司在相對成熟階段則推動頁巖氣向規(guī)模化發(fā)展
美國主要頁巖氣開采技術都源自中小能源和技術公司，一項技術從研發(fā)到商業(yè)化甚至會經歷數個公司間的更替。中小公司實現技術突破和商業(yè)化后，大公司在長期性和投資能力上更有優(yōu)勢，其后期介入能夠將頁巖氣市場迅速規(guī)模化。美國大型油氣公司主要是通過并購擁有頁巖區(qū)塊或開采技術的中小公司，或通過與中小公司合資合作等方式介入頁巖氣開發(fā)。
⒊專業(yè)化分工與協作結合
美國礦業(yè)權人對頁巖氣礦業(yè)權可以采取自主經營或通過市場交易進行出讓。在頁巖氣開發(fā)產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)會有不同的專業(yè)公司，如地震公司、鉆井公司等介入作業(yè)。某專業(yè)公司在完成本環(huán)節(jié)相應服務后即可退出，開采工作由下一環(huán)節(jié)的服務公司接替。由于高度分工，頁巖氣開采的單個環(huán)節(jié)投入小、效率高、作業(yè)周期短、資金回收快、資本效率高，很多項目內部收益率超過10%。
⒋政府對頁巖氣開發(fā)進行了有力支持
美國能源部及其以后的能源研究與開發(fā)署聯合國家地質調查局、州級地質調查所、大學及工業(yè)團體，發(fā)起并實施了針對頁巖氣研究與開發(fā)的東部頁巖氣工程。該項目產生了大批科研成果，對頁巖氣能進入實質性開采起到了關鍵性作用。1980年美國通過《能源意外獲利法》對1979年—1993年期間鉆探與2003年之前生產和銷售的頁巖氣均實施稅收減免。同時，美國將傳統(tǒng)油氣上游開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策也移植到頁巖氣開發(fā)領域，對油氣行業(yè)實施的五種稅收優(yōu)惠也適用于頁巖氣。
⒌逐步加強對環(huán)境的監(jiān)管
在頁巖氣發(fā)展初期，美國并未對頁巖氣采取特殊的環(huán)境監(jiān)管，對之適用常規(guī)天然氣的相關要求。適用的法律包括《美國聯邦環(huán)境法》、《清潔水法案》、《安全飲用水法》、《資源保護和恢復法》、《清潔空氣法》等。隨著頁巖氣開采規(guī)模的擴大以及對開采帶來的環(huán)境問題的爭論，美國對頁巖氣的環(huán)境監(jiān)管開始趨嚴，通過修改法律關閉了著名的“哈里伯頓漏洞”（2005年美國《能源政策法案》將水力壓裂從《安全飲用水法》中免除，解除環(huán)境保護局對這一過程的監(jiān)管權力，從而讓水力壓裂技術很快應用起來。這項免除條款被稱為“哈里伯頓漏洞”），允許環(huán)境保護局依據《安全飲用水法》監(jiān)督頁巖氣開采活動；頒布《FRAC》法案，要求將水力壓裂中使用的化學藥劑情況進行披露，以便充分評估其對地下水的影響。
美國頁巖氣成功開采的關鍵在于包括政府在內的各類產業(yè)角色合理分工以及高度競爭的市場環(huán)境。其多元投資主體與專業(yè)化分工服務相結合的開發(fā)體制調動了包括風險投資、技術研發(fā)、上游開采、基礎設施、市場開發(fā)、終端應用等各方面的積極性，系統(tǒng)完善且執(zhí)行到位的監(jiān)督體制保證了頁巖氣開發(fā)快而有序。美國頁巖氣的成功開發(fā)帶給我們重要啟示：
一是頁巖氣開發(fā)的關鍵是選擇適合產業(yè)特點的開發(fā)體制。
頁巖氣是新興產業(yè)，專業(yè)分工要求高、創(chuàng)新驅動性強、比較適合采用多元競爭和分工協作的開采模式。如果我國頁巖氣開發(fā)一開始就形成壟斷格局，很容易出現像煤層氣一樣“占而不采”的情形。相反，如果在產業(yè)初期適度放開市場準入，引入多元投資主體，鼓勵技術開發(fā)，培育專業(yè)化分工服務體系，頁巖氣開發(fā)進程、技術進步以及產業(yè)配套就會明顯提速。
二是要掌握先進技術的主導權。
美國依靠持續(xù)的技術突破實現了頁巖氣的商業(yè)化，并開始向外輸出技術，以圖用技術控制資源。我國在煤層氣領域起步較早，但受制于開發(fā)體制不順和對外技術依賴，現在遠遠落后于美國。頁巖氣不應再重蹈覆轍，在抓住機會引進美國技術的同時，要立足于自主創(chuàng)新，調動多方力量，加快構建本國頁巖氣技術開發(fā)體系。
三是政府的支持方式要創(chuàng)新。
政府可資助前期技術開發(fā)和勘探研究，同時在發(fā)展初期提供必要的財政支持可以使頁巖氣的開發(fā)活動有利可圖，對吸引更多資本進入有決定性作用。當頁巖氣進入商業(yè)化階段后，政府逐漸減少或取消特殊優(yōu)惠，既可減輕政府負擔，又可刺激技術創(chuàng)新。用資源稅、增值稅、所得稅等稅收減免而不是直接補貼的方式更有利于鼓勵開發(fā)商進行設備投資和降低成本。
四是嚴格的環(huán)境監(jiān)管是持續(xù)發(fā)展的保障。
開發(fā)主體多、開發(fā)速度快并不必然帶來開采混亂，關鍵是要在開采前制定并執(zhí)行嚴格的監(jiān)管制度。環(huán)境問題應作為頁巖氣的監(jiān)管重點，我們應該跟蹤了解美國在頁巖氣環(huán)境監(jiān)管方面的最新發(fā)展，并結合我國特點，及時制定有關法規(guī)和管理辦法，確保監(jiān)管先行到位，開發(fā)可控。
我國頁巖氣開發(fā)的相關建議
立足我國頁巖氣發(fā)展的現實狀況，借鑒美國的已有經驗，特對我國頁巖氣發(fā)展提出如下建議：
⒈建立頁巖氣礦權管理制度
將頁巖氣確立為區(qū)別于常規(guī)天然氣的獨立礦種，建立專門的頁巖氣區(qū)塊登記制度。探索建立更有利于加快開發(fā)、更有利于調動地方政府等多方積極性的礦業(yè)權管理制度。按新礦種進行頁巖氣區(qū)塊登記，礦權出讓采取競爭的方式。強化礦權退出機制，對擁有礦權但投資達不到要求，或在規(guī)定期限內達不到產出的，要強制退出。
⒉放寬頁巖氣的市場準入
制定民營資本、中央和地方國有資本等以獨資、參股、合作、提供專業(yè)服務等方式參與頁巖氣投資開發(fā)的具體辦法。
⒊實施頁巖氣綜合開發(fā)應用試驗示范工程
根據地質條件與經濟發(fā)展水平選擇一些省市地區(qū)，在技術、開采體制、政策支持、監(jiān)管和應用模式等方面先行先試，綜合試驗，為大規(guī)模開發(fā)積累經驗。
⒋研究制定監(jiān)管制度
可借鑒美國經驗，加快研究制定包括地下水、地質、土壤、生態(tài)等多方面，覆蓋采前、采中和采后多環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)管制度。
⒌鼓勵開發(fā)模式和應用模式創(chuàng)新
支持專業(yè)服務和技術類公司發(fā)展，構建高度社會化的專業(yè)分工體系。結合產氣地區(qū)實際，探索就地發(fā)電、區(qū)域供氣、就地發(fā)展天然氣化工、分布式供能、作為交通燃料等多種應用模式，將頁巖氣開發(fā)與發(fā)展當地經濟、解決地方特別是山區(qū)農村能源供應，實現能源綜合利用、節(jié)能減排等有機結合起來。
⒍加大關鍵技術攻關
將頁巖氣技術納入“十二五”國家科技重大專項計劃。積極利用中美能源合作機制，通過合作或并購等方式盡早掌握美國技術，并在此基礎上力爭實現技術反超、再主導。
⒎加緊部署基礎性工作
開展頁巖氣基礎地質研究，掌握分布規(guī)律和作用機理。加快頁巖氣資源探查，盡早掌握詳細的資源數據。做好管網規(guī)劃，推動互通互聯。
⒏研究制定財稅支持政策
可考慮將國家對煤層氣的支持政策延用到頁巖氣。重點研究鼓勵頁巖氣開采的資源稅、增值稅、所得稅等減免稅政策，以鼓勵企業(yè)進行設備投資和降低成本。調查人：張永偉（國務院發(fā)展研究中心研究員）
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