1998年以來，石油行業(yè)的各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，并在價(jià)格、稅收、市場(chǎng)流通等領(lǐng)域中取得了一定進(jìn)展。但隨著石油需求的快速增長，國內(nèi)石油供求矛盾日益突出。由于石油進(jìn)口依存度不斷提高，國際油價(jià)的頻繁大幅波動(dòng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響也在不斷加大。面對(duì)石油市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，需要針對(duì)石油行業(yè)發(fā)展中的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)一步推進(jìn)石油行業(yè)改革，并以此促進(jìn)石油行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和競(jìng)爭力的提升。
推進(jìn)油氣領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入改革
市場(chǎng)準(zhǔn)入改革是石油行業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是進(jìn)一步推進(jìn)石油行業(yè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。推進(jìn)石油行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入改革的基本方向是要進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，激發(fā)市場(chǎng)投資活力，增強(qiáng)石油行業(yè)的競(jìng)爭性，并以此促進(jìn)石油行業(yè)整體競(jìng)爭力和效率的不斷提升。進(jìn)一步推進(jìn)石油領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入改革，石油行業(yè)應(yīng)重點(diǎn)解決三方面問題。
一是在明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的前提下，適度放寬對(duì)石油勘探開發(fā)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制。我國石油供求矛盾日益突出，國內(nèi)常規(guī)石油儲(chǔ)量和產(chǎn)量增長緩慢，越來越不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。但也要看到，隨著近年來國際油價(jià)的大幅上漲，非常規(guī)油氣資源和一些邊際油氣田的價(jià)值正在顯現(xiàn)。從國際上看，美國正是由于頁巖氣勘探開發(fā)取得突破，實(shí)現(xiàn)了從天然氣進(jìn)口國向天然氣出口國的轉(zhuǎn)變，加拿大的油砂產(chǎn)量也在不斷上升。我國非常規(guī)油氣資源較為豐富，但受勘探開發(fā)難度大、技術(shù)要求高、資金投入大等因素制約，而大量低品位油氣資源和邊際油田受市場(chǎng)準(zhǔn)入等因素影響也尚未得到充分利用。建議通過推進(jìn)石油勘探開發(fā)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入改革，促進(jìn)油氣資源勘探開發(fā)利用。根據(jù)目前我國石油上游領(lǐng)域勘探開發(fā)現(xiàn)狀，可先從放寬邊際油田和頁巖氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入限制入手，建議在明確資金投入、環(huán)保等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制。準(zhǔn)許三大石油公司之外的其他企業(yè)進(jìn)入油氣勘探市場(chǎng)。
二是建立有利于鼓勵(lì)石油上游開發(fā)的政策。適當(dāng)放寬石油上游的市場(chǎng)準(zhǔn)入，有利于利用市場(chǎng)手段吸引國內(nèi)外的多種經(jīng)驗(yàn)、多種理論、多種資金、多種技術(shù)進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，對(duì)擴(kuò)大石油上游領(lǐng)域投資和實(shí)現(xiàn)多種力量發(fā)現(xiàn)不同地質(zhì)條件的石油資源具有重要意義，也會(huì)逐步增強(qiáng)油氣上游領(lǐng)域的競(jìng)爭性，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)經(jīng)濟(jì)效率提升。建議在國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和嚴(yán)格監(jiān)管下，可對(duì)一些低品位資源、非常規(guī)油氣資源和邊際油田劃小經(jīng)營單位。這既可以吸引更多的符合企業(yè)的企業(yè)進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域，又可以確保低品位資源、非常規(guī)油氣資源和邊際油田的有序開發(fā)。
三是針對(duì)目前石油煉制和批發(fā)零售環(huán)節(jié)的情況，建議以適當(dāng)放寬對(duì)進(jìn)口油源的限制為突破口，進(jìn)一步推進(jìn)石油流通體制改革，不斷增強(qiáng)石油產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的競(jìng)爭性，為最終實(shí)現(xiàn)成品油價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭形成創(chuàng)造條件。可從兩方面著手：一是適當(dāng)放寬對(duì)進(jìn)口油源的限制，允許具有成品油進(jìn)口資格的企業(yè)不僅可以進(jìn)口燃料油，也可以進(jìn)口汽油和柴油，以進(jìn)一步增強(qiáng)成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭性;二是放寬享有“原油進(jìn)口配額”資質(zhì)企業(yè)的原油批發(fā)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，允許這些企業(yè)將進(jìn)口原油拿到國內(nèi)石油市場(chǎng)上交易流通，增強(qiáng)石油煉制環(huán)節(jié)的競(jìng)爭性，并以此促進(jìn)成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭。
需要指出的是，推進(jìn)石油勘探開發(fā)等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入改革一定要以政府的有效監(jiān)管作為前提和保障，只有建立了現(xiàn)代監(jiān)管體系，具備有效監(jiān)管市場(chǎng)主體的能力，市場(chǎng)準(zhǔn)入改革才能真正有序推進(jìn)，石油產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)才能真正形成有序競(jìng)爭的良性發(fā)展格局。
加快油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制改革
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格機(jī)制是調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求最有效的手段。近年來，我國在成品油定價(jià)機(jī)制改革方面已取得重大進(jìn)展，成品油價(jià)格調(diào)整頻率明顯加快，價(jià)格調(diào)整基本上反映了國際油價(jià)變化趨勢(shì)和國內(nèi)供求形勢(shì)，對(duì)保障成品油市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。廣東、廣西也開始進(jìn)行天然氣定價(jià)機(jī)制改革試點(diǎn)工作。總體看，油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制改革的思路更加清晰，改革的進(jìn)展也有所加快。
但必須看到，現(xiàn)行的油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制還不能完全適應(yīng)國內(nèi)需求較快增長、進(jìn)口依存度不斷提高的新形勢(shì)，仍需要進(jìn)一步完善。從成品油定價(jià)機(jī)制看， “機(jī)制透明”與“調(diào)價(jià)滯后”的矛盾尚未得到根本解決，對(duì)價(jià)格進(jìn)行有效控制的調(diào)整也無法從根本上解決國際油價(jià)大幅波動(dòng)時(shí)的問題。建議進(jìn)一步加快推進(jìn)成品油定價(jià)機(jī)制改革，按照“縮短調(diào)價(jià)周期、加快價(jià)格調(diào)整頻率、調(diào)整掛靠油種”的思路，在國際油價(jià)發(fā)生變化后，及時(shí)調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格，即堅(jiān)持定價(jià)機(jī)制的“透明性”，改變價(jià)格調(diào)整的“滯后性”，確保國內(nèi)成品油市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。天然氣價(jià)格形成機(jī)制，要在深化改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮資源狀況、市場(chǎng)供需、生產(chǎn)成本、生態(tài)環(huán)境等因素，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，使國內(nèi)天然氣價(jià)格逐步形成于國際天然氣價(jià)格和可替代能源價(jià)格合理的比價(jià)關(guān)系，促進(jìn)天然氣資源的勘探開發(fā)、進(jìn)口和使用。
完善石油行業(yè)財(cái)稅政策
稅收作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要杠桿，在我國石油勘探開發(fā)和加工利用等方面發(fā)揮著十分重要的作用。多年來，我國石油稅收制度與政策不斷調(diào)整完善，在保障市場(chǎng)供應(yīng)、有效開發(fā)利用資源和促進(jìn)石油企業(yè)發(fā)展等方面起到積極作用。然而，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段和國際石油市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)下，石油稅收制度仍有進(jìn)一步完善的空間。
一是全面深化資源稅改革，擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征范圍。二是在深化資源稅改革的同時(shí)，調(diào)整和完善特別收益金制度。在資源稅從價(jià)計(jì)征和稅率有所提高后，宜綜合考慮石油企業(yè)成本變動(dòng)、美元匯率變動(dòng)、國際油價(jià)變動(dòng)和加強(qiáng)與資源稅等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和配套等因素，探索實(shí)行特別收益金浮動(dòng)起征點(diǎn)政策，并適當(dāng)擴(kuò)大累進(jìn)稅率的油價(jià)區(qū)間。使特別收益金制度既能在一定程度上調(diào)節(jié)石油企業(yè)的收入，又不會(huì)對(duì)石油企業(yè)的勘探開發(fā)能力帶來不利影響。三是加快形成有利于天然氣行業(yè)發(fā)展和利用的財(cái)稅政策，包括制定有利于天然氣進(jìn)口的稅收政策，出臺(tái)鼓勵(lì)天然氣儲(chǔ)備的配套財(cái)稅政策，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)和地方政府加快天然氣儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。(作者鄧郁松系國務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長)
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