目前，頁巖氣的開發(fā)利用已成為全球油氣勘探開發(fā)的新亮點(diǎn)。加快頁巖氣資源勘探開發(fā)和利用，對(duì)于改變中國(guó)油氣資源格局，甚至改變整個(gè)能源結(jié)構(gòu)，緩解中國(guó)油氣資源短缺，保障國(guó)家能源安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都具有十分重要的意義。然而，在頁巖氣開發(fā)受到政策鼓勵(lì)和企業(yè)熱捧的背后，隱藏著環(huán)保監(jiān)管法規(guī)空白的憂患。
我國(guó)頁巖氣資源目前尚處于勘探階段，而目前頁巖氣監(jiān)管問題是一個(gè)大塊缺失，需要把握好，這成為頁巖氣能否順利發(fā)展的關(guān)鍵。中國(guó)頁巖氣的發(fā)展面臨不同的環(huán)境，需要合理借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)專門針對(duì)頁巖氣環(huán)保方面的法規(guī)已經(jīng)相對(duì)完善，從聯(lián)邦政府到州政府都制定了一系列的法規(guī)來監(jiān)管頁巖氣開發(fā)的環(huán)境問題。比如，美國(guó)的阿肯色、得克薩斯等州政府已經(jīng)通過了一項(xiàng)立法，要求頁巖氣開發(fā)企業(yè)全面披露水力壓裂過程中所使用的化學(xué)溶劑成分，以此作為其開展水力壓裂作業(yè)的前提條件。
美國(guó)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可以歸納為幾點(diǎn)：1)頁巖氣的監(jiān)管框架具有以州為主、聯(lián)邦調(diào)控的特點(diǎn)。2)土地的地表權(quán)和礦業(yè)權(quán)分開，有利于開發(fā)商獲取頁巖氣上游資源。3)天然氣生產(chǎn)和運(yùn)輸分離的模式有助于頁巖氣管道的準(zhǔn)入。4)對(duì)頁巖氣等非常規(guī)能源的上游開發(fā)實(shí)施稅收優(yōu)惠。5)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境要求趨嚴(yán)。
而我國(guó)頁巖氣開發(fā)的國(guó)情與美國(guó)還有些不同：一、土地?fù)碛袡?quán)不一樣。二、監(jiān)管框架不一樣，我國(guó)地方政府服從中央政府管理，而美國(guó)為各州自治，獨(dú)立制定法規(guī)。三、目前我國(guó)的天然氣行業(yè)管理、生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售還是一體化，沒有實(shí)現(xiàn)垂直分離管理。四、美國(guó)的頁巖氣開發(fā)主要由中小公司推動(dòng)，而我國(guó)能源企業(yè)多為大型國(guó)有企業(yè)。美國(guó)有8000余家油氣公司，85%的頁巖氣由中小公司生產(chǎn)。在低回報(bào)、高成本的壓力下，中小型獨(dú)立油氣開發(fā)商在長(zhǎng)期性和財(cái)政穩(wěn)定性上給予更多保證，因此出現(xiàn)了中小公司取得技術(shù)和產(chǎn)業(yè)突破，大公司通過對(duì)中小公司進(jìn)行收購(gòu)和兼并與市場(chǎng)的現(xiàn)象。五是頁巖氣地質(zhì)條件可能存在不同，中國(guó)頁巖氣形成的地質(zhì)年代可能晚于美國(guó)，因此在開采難度上要遠(yuǎn)大于美國(guó)。
盡管存在上述差別，美國(guó)頁巖氣開發(fā)中仍有許多共性的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。我國(guó)可采取一系列配套措施，促進(jìn)頁巖氣的發(fā)展，可以從以下幾方面著手：
一是進(jìn)一步深化市場(chǎng)體制改革，推進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。首先，促進(jìn)投資主體多元化。參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，民營(yíng)中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新上表現(xiàn)出極大的競(jìng)爭(zhēng)力和生命力，大大推動(dòng)了頁巖氣開采技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)為多元資本進(jìn)入頁巖氣開發(fā)提供法律保障。其次，進(jìn)行天然氣定價(jià)機(jī)制改革。《國(guó)家計(jì)委關(guān)于規(guī)范天然氣價(jià)格管理等有關(guān)問題的通知》是我國(guó)規(guī)范天然氣價(jià)格的主要法律依據(jù)，按照該通知的規(guī)定，我國(guó)天然氣的價(jià)格受到政府的嚴(yán)格規(guī)制。
二是啟動(dòng)頁巖氣資源評(píng)估和評(píng)價(jià)，加快掌握頁巖氣勘探開發(fā)的整套技術(shù)。
三是完善頁巖氣管理體制，鼓勵(lì)中小企業(yè)參與。要總結(jié)國(guó)內(nèi)煤層氣管理、規(guī)劃、投資和技術(shù)開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題，完善國(guó)內(nèi)頁巖氣的管理制度，同時(shí)在充分調(diào)研和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，制定資源勘探、應(yīng)用規(guī)劃、技術(shù)研究、投融資政策、財(cái)稅扶持和行業(yè)管理等相關(guān)政策。
四是在天然氣的“自然壟斷”環(huán)節(jié)--管道運(yùn)輸方面加強(qiáng)監(jiān)管，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)引入強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入條款。同時(shí)制定適合中國(guó)國(guó)情的頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境監(jiān)管辦法。
五是以最有效的方式為頁巖氣的開發(fā)提供財(cái)政支持，使頁巖氣的開發(fā)活動(dòng)有利可圖。實(shí)施優(yōu)惠的財(cái)稅政策，鼓勵(lì)企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。包括以下幾方面：①免受頁巖氣開發(fā)資源稅;②減免探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi);③減免頁巖氣開發(fā)項(xiàng)目所得稅;④對(duì)與頁巖氣開發(fā)管理有關(guān)的設(shè)備、技術(shù)等免征進(jìn)口關(guān)稅;⑤對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì);⑥設(shè)立專項(xiàng)資金用于頁巖氣開發(fā)的補(bǔ)貼。
六是加強(qiáng)頁巖氣勘探開發(fā)的國(guó)際合作。抓住與國(guó)外頁巖氣企業(yè)的合作機(jī)會(huì)，如斯倫貝謝、殼牌，通過外資參與的形式，盡快掌握頁巖氣開發(fā)的核心技術(shù)。同時(shí)，我們需要在技術(shù)轉(zhuǎn)移和市場(chǎng)、資源方面進(jìn)行權(quán)衡，統(tǒng)籌考慮。
七是建立和完善頁巖氣開發(fā)的相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法。目前我國(guó)沒有專門針對(duì)頁巖氣的環(huán)境保護(hù)立法，立法空白成為環(huán)境保護(hù)的隱患。因此，建議在頁巖氣成規(guī)模開采之前完善相關(guān)立法，使得開發(fā)活動(dòng)有法可依、有章可循。
八、推進(jìn)信息公開，保障公眾參與。環(huán)境信息公開是我們應(yīng)對(duì)許多環(huán)境問題的有效手段，它能保證公眾參與、提高決策的民主性和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾三方的共贏。雖然《環(huán)境信息公開條例》為政府和企業(yè)環(huán)境信息公開提供了法律依據(jù)，但是它的規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)踐起來會(huì)遇到很多問題。
我國(guó)政府應(yīng)在借鑒其他國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情有所創(chuàng)新，創(chuàng)造比較有利的政策環(huán)境，完善相關(guān)的政策法規(guī)。建立完整的監(jiān)管制度有利于調(diào)動(dòng)油氣公司勘探開發(fā)頁巖氣資源的積極性，推動(dòng)中國(guó)頁巖氣健康有序地發(fā)展，使得資源的開發(fā)利用有章可循，有法可依，以保障我國(guó)能源供應(yīng)安全。
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