廈門大學中國能源經濟研究中心主任 林柏強
頁巖油氣是目前非常重要的非常規能源。不斷走高的國際石油天然氣價格將使我國頁巖油氣開發利用逐漸具備經濟性，而我國政府即將出臺的一系列鼓勵頁巖油氣開發的具體政策，將有助于推動中國頁巖油氣發展。
然而，政府需要重視頁巖油氣開發過程中的環境污染問題，必須建立有效的法律、法規和監督機制，確保環境不要遭到嚴重破壞。
美國是目前全球探明頁巖氣最多的國家，除了儲量豐富的優勢之外，美國頁巖氣的成藏條件也非常優越，并且是全球頁巖氣開采技術最先進的國家。近年來，美國頁巖油氣產業發展迅猛，全球領先，已成為美國“能源獨立”的一個重要方面。
美國鼓勵頁巖油氣的具體政策和政策效果，對中國今后的頁巖油氣資源開發利用有重要的啟示。
在20世紀70年代石油危機期間，美國主要的石油巨頭公司投入10多億美元進行頁巖油提煉的嘗試，但均以成本過高，不具備經濟性而告終。當時，提煉油頁巖主要有兩種傳統方法，均需要消耗大量的水和能源，使得頁巖油提煉的環境成本和經濟成本過高，而無法商業化運營。
就美國國內政策來說，美國政府鼓勵頁巖油開發的政策包含于鼓勵“非常規能源開發”的總體政策之中。在豐富的油頁巖儲量和稅收優惠政策下，美國眾多石油公司出于商業戰略的考慮，對頁巖油提煉技術開展了廣泛的應用研究：殼牌公司在科羅拉多州里奧勃蘭克綠河頁巖完成地下干餾中試；埃克森美孚公司利用電裂地下油頁巖和導電物料加熱干餾，成功生成頁巖油氣；美國頁巖油公司成功完成壓力熱解和加熱器的試驗，計劃于2011年在科羅拉多州的賓塞斯油頁巖開展地下干餾中試；雷得里夫公司于2009年成功完成地上干餾中試；美國油頁巖開發公司于2009年11月在猶他州完成日產6800噸頁巖油裝置的可行性報告，并擬采用固體熱載干餾技術加工顆粒頁巖。除此之外，美國還有約20家科研機構及大學在進行頁巖油的基礎和應用研究，如：依達霍國家實驗室，洛斯阿拉木斯國家實驗室，以及科羅拉多礦業學院，猶他大學，斯坦福大學等，研究領域涵蓋資源、地質、干餾、燃燒、環保、水供應等。但是，頁巖油發展明顯滯后于頁巖氣發展。
美國頁巖氣的生產真正進入大規模發展階段，是20世紀80年代中期，主要的助推力有兩個：第一，美國政府對非常規能源開發實施稅收優惠政策；第二，水平鉆完井技術和水力壓裂技術的進步。其結果是增長比較顯著：美國2000年頁巖氣產量為122億立方米；2003年，采用水平井開發技術后，頁巖氣產量達200億立方米；2008年，美國頁巖氣產量首次超過煤層氣，達520億立方米；2009年，產量超過878億立方米。
從20世紀70年代開始，美國政府實施了一系列鼓勵能源儲備、替代能源發展、替代燃料技術商業化等方面的稅收激勵或補貼政策。這些稅收補貼源于1978年的《能源稅收法案》，后來在1980年的《原油暴利稅法》中得以擴展。
美國的相關支持政策比較具體和可操作。《原油暴利稅法》中“替代能源生產的稅收津貼”旨在鼓勵國內非常規能源的生產：從1980年至1992年鉆探的非常規天然氣可享受每油桶當量3美元的稅收津貼，后續的立法將期限推遲了兩次，推遲了3年。取得了兩個方面的成就：第一，有效激勵了非常規氣井的鉆探。在1992年期限之前，美國78%的新增礦井用于開發煤層氣、致密砂巖氣和頁巖油氣。第二，極大推動了美國非常規天然氣，尤其是煤層氣的產量。政府還特別為阿拉斯加天然氣管道的建設提供了激勵：聯邦政府提供貸款以保證管道建設，高容量天然氣處理裝置可享受15%的稅收津貼，高容量天然氣管道的折舊時間被規定為7年。政府的貸款擔保降低了管道建設風險，有利于企業獲得貸款的同時，保障了合理的天然氣處理裝置價格。
另外，還有其他方面的政策：第一，2006年投入運營用于生產非常規能源的油氣井，可在2006~2010年享受每噸（或熱量等價）22.05美元的補貼；第二，1980~1992年勘探的氣井，其生產的非常規天然氣享受相同額度的補貼。此項政策使得美國非常規天然氣井勘探量大幅上升，天然氣儲量和產量也隨之大幅上升。
1990年《稅收分配的綜合協調法案》和1992年《能源稅收法案》均擴展了非常規能源的補貼范圍。美國聯邦能源管理委員會1992年取消了管道公司對天然氣購銷市場的控制，規定管道公司只能從事輸送服務。天然氣供銷的市場化，使得非常規天然氣的供應更加便捷，供應成本大幅降低，市場競爭力更強。1997年《納稅人減負法案》中延續了替代能源的稅收補貼政策。2004年《美國能源法案》規定，10年內政府每年投資4500萬美元用于包括頁巖氣在內的非常規天然氣研發。
州政策中最具代表性的就是得克薩斯州，其自20世紀90年代初以來，就對頁巖氣的開發免征生產稅，實施每立方米3.5美分的政府補貼，另外還有其他稅收優惠。
在大力推進頁巖氣開發的同時，美國聯邦政府以及州政府也在環境保護方面出臺了一系列措施，這些措施涵蓋了頁巖氣開發的全過程：從鉆井勘探到頁巖氣生產，到廢水處理，再到氣井的遺棄與封存，法律法規的嚴密與細致性有效保障了美國頁巖氣發展過程中的環境保護。
一系列扶持頁巖氣開發的政策，取得了良好的效果。美國的能源結構正向更為清潔的方向轉變。據統計，2000~2009年，美國煤炭和石油占能源消費的比重逐年略微下降，天然氣和可再生能源的比重逐漸上升。
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