從頁巖氣研發(fā)到大規(guī)模生產(chǎn)的20多年里，美國能源監(jiān)管框架與政策框架是如何支持頁巖氣發(fā)展的，美國的監(jiān)管經(jīng)驗對我國開發(fā)頁巖氣資源有何借鑒意義。
頁巖氣開發(fā)潛力巨大，但歷史上頁巖氣的開發(fā)和生產(chǎn)一直存在經(jīng)濟性問題。
美國得克薩斯州沃思堡巴涅特頁巖氣實驗室通過融合水平鉆井技術(shù)和水力壓裂技術(shù)，實現(xiàn)了頁巖氣開采技術(shù)的歷史性突破，大大降低了單位開采成本。
以美國巴涅特頁巖層為例，其頁巖氣產(chǎn)量從1998年的9.7億立方米，增至2010年的412億立方米，增長40倍。得益于非常規(guī)天然氣尤其是頁巖氣開發(fā)技術(shù)的突破，2009年美國以6240億立方米的產(chǎn)量首次超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產(chǎn)國。
美國的頁巖氣革命動搖了世界液化天然氣市場格局，并且這一影響還將持續(xù)，進而改變世界能源格局。
大洋彼岸發(fā)生的一切，讓我國油氣行業(yè)開始審視頁巖氣這一非常規(guī)天然氣資源的前景。我國頁巖氣聚集地質(zhì)條件優(yōu)越，具有與美國大致相同的頁巖氣資源前景及開發(fā)潛力。
華盛頓能源行業(yè)咨詢機構(gòu)先進資源國際主席VelloKuuskraa表示：“頁巖是世界儲量最豐富的巖石之一，許多國家缺乏傳統(tǒng)的油氣資源，卻擁有豐富的頁巖資源。”目前美國60%的天然氣來自非常規(guī)天然氣，如果頁巖氣給美國能源市場帶來的效應(yīng)能在我國發(fā)生的話，將大大緩解我國能源供應(yīng)的緊張局面。除經(jīng)濟和技術(shù)因素外，頁巖氣開采還需要能源監(jiān)管框架與政策支持。
從頁巖氣研發(fā)到大規(guī)模生產(chǎn)的20多年里，美國能源監(jiān)管框架與政策框架是如何支持頁巖氣發(fā)展的？美國的監(jiān)管經(jīng)驗對我國開發(fā)頁巖氣資源有何借鑒意義？不久前，筆者與美國得克薩斯州立大學法學院院長LawrenceKSager教授和全球能源國際仲裁與環(huán)境法研究中心主任MelindaKTaylor教授對此進行了交流與探討。
三個關(guān)鍵因素
美國的頁巖氣規(guī)模化開發(fā)取決于三個關(guān)鍵因素。
一是開發(fā)技術(shù)的成熟與突破。經(jīng)過20多年的努力，美國在水平鉆井技術(shù)基礎(chǔ)上，研發(fā)成功水平井＋多段壓裂、水力壓裂、同步壓裂以及深層地下爆破等多項頁巖氣開發(fā)技術(shù)。這些高端技術(shù)拓展了頁巖氣開采面積和深度，降低了頁巖氣開采的單位成本。
二是發(fā)達的天然氣管網(wǎng)設(shè)施與第三方準入條款。目前美國擁有40萬公里的天然氣管道。從1993年開始，美國采取天然氣生產(chǎn)和運輸兩種業(yè)務(wù)垂直管理模式，將開發(fā)商和運輸商分離成兩個獨立的運營實體，并實施不同的政策進行監(jiān)管。州內(nèi)管道由州、地方法律約束，州際管道則受聯(lián)邦能源管理委員會、州、地方法律同時約束。管道運營商對天然氣供應(yīng)商實施無歧視準入。政府在監(jiān)管管輸費的同時，放開天然氣價格，保證天然氣生產(chǎn)商和用戶對管道擁有無歧視準入條件。
三是政府對非常規(guī)能源開發(fā)商在稅收方面的優(yōu)惠，吸引了眾多中小公司參與。
“以州為主，聯(lián)邦調(diào)控”
美國頁巖氣監(jiān)管框架具有“以州為主，聯(lián)邦調(diào)控”的特點。
美國天然氣開發(fā)監(jiān)管政策和傳統(tǒng)石油監(jiān)管政策相似，對跨州能源經(jīng)營活動的監(jiān)管權(quán)分屬聯(lián)邦和州政府兩級管理。兩者法規(guī)出現(xiàn)沖突時，以聯(lián)邦法規(guī)優(yōu)先；聯(lián)邦標準低于州標準時，則同時實施兩套規(guī)定。這樣的管理框架，具有強烈的地方主義色彩。
在頁巖氣監(jiān)管上，聯(lián)邦政府通過環(huán)境和跨州管道準入監(jiān)管進行有限介入，而頁巖氣在何處開采、何時開采以及氣井標準等實際監(jiān)管權(quán)則下放到州政府。
另外，土地權(quán)與礦業(yè)權(quán)的分離，也有利于美國開發(fā)商獲取頁巖氣資源。在私人土地上，開發(fā)商必須和礦業(yè)權(quán)利人簽署租約；在鉆井與鋪設(shè)管道上，要與土地權(quán)利人簽署協(xié)議，取得州管理機構(gòu)的許可證。對于公有土地，聯(lián)邦法律實施規(guī)劃管理，規(guī)劃每10年審核一次，公眾廣泛參與。
私有公司也可以通過競標獲取在公有土地上的勘探權(quán)，但需要支付給政府相應(yīng)的礦產(chǎn)使用租金。
五種稅收優(yōu)惠與環(huán)境監(jiān)管
美國對頁巖氣等非常規(guī)能源的開發(fā)實施稅收優(yōu)惠。
1980年，美國通過非常規(guī)能源法案，對非常規(guī)油氣行業(yè)實施5種稅收優(yōu)惠，包括無形鉆探費用扣除、有形鉆探費用扣除、租賃費用扣除、工作權(quán)益為主動收入、小生產(chǎn)商耗竭補貼等。
隨著頁巖氣的大規(guī)模商業(yè)開發(fā)，環(huán)境問題越來越受到美國政府監(jiān)管機構(gòu)、環(huán)保機構(gòu)、公眾和媒體的關(guān)注。目前美國開發(fā)頁巖氣主要采用的是水力壓裂法，每次液壓破碎巖層需要數(shù)百萬噸水，這些含有化學物質(zhì)的水可能對地下水層產(chǎn)生污染。為此，美國相繼出臺《美國聯(lián)邦環(huán)境法》、《清潔水法案》、《飲用水安全法》、《資源保護和恢復(fù)法》和《清潔空氣法》等法律法規(guī)，并要求開發(fā)商披露壓裂混合液的化學成分。
中美頁巖氣開發(fā)環(huán)境差異巨大
我國頁巖氣資源勘探和開發(fā)起步晚，國土資源部2005年才開始前期調(diào)研，至今沒有對國內(nèi)頁巖氣資源潛力和有利區(qū)帶進行系統(tǒng)評價和技術(shù)先導(dǎo)性試驗。與美國相比，我國的頁巖氣開發(fā)技術(shù)還不成熟，關(guān)鍵性的技術(shù)還沒有取得真正突破。
我國頁巖氣開發(fā)不能照搬美國模式。因為一是土地擁有權(quán)不一樣；二是監(jiān)管框架不一樣；三是我國天然氣生產(chǎn)、運輸、銷售還沒有實現(xiàn)垂直分離管理；四是頁巖氣地質(zhì)條件差異較大，我國頁巖氣形成的地質(zhì)年代晚于美國。
我國頁巖氣藏儲層與美國的頁巖氣藏儲層相比差異巨大，比如美國的頁巖氣層埋藏深度多為200米～2000米，而我國四川盆地的頁巖氣層埋藏深度多為1500米～4000米；黔、渝、湘等地頁巖層厚度較薄且常呈現(xiàn)多層疊合，局部可見程度不同的變質(zhì)；不同地區(qū)間頁巖氣藏也難以對比，井間參照、類比、連層等較為困難。因此，美國的分段壓裂技術(shù)在我國相關(guān)地區(qū)的實際應(yīng)用效果需要進一步探討。
合理借鑒美國模式
雖然存在差異，不能照搬美國模式，但是美國頁巖氣開發(fā)的許多經(jīng)驗值得借鑒。
首先，重視天然氣作為國家能源戰(zhàn)略的重要組成部分及其對本國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和應(yīng)對氣候變化所能發(fā)揮的重要作用；其次，啟動頁巖氣資源評估和評價工作，加快研發(fā)頁巖氣勘探開發(fā)的整套技術(shù)；再其次，完善頁巖氣管理制度，制定資源勘探開發(fā)、應(yīng)用規(guī)劃、技術(shù)研究、投融資政策、財稅扶持和行業(yè)管理等相關(guān)政策；最后，在天然氣“自然壟斷”環(huán)節(jié)——管道運輸方面加強監(jiān)管，并以有效方式為頁巖氣勘探開發(fā)提供財政支持。
目前勘探開發(fā)頁巖氣的尖端技術(shù)大多掌握在國際大油氣公司手中，為盡快掌握關(guān)鍵技術(shù)，我國企業(yè)可以以合資、參股等方式與國外油氣公司合作經(jīng)營。先進的鉆探技術(shù)已使美國的頁巖氣大規(guī)模開發(fā)具有經(jīng)濟性，我國油氣企業(yè)可針對本國頁巖氣特點，引進、吸收、提高、創(chuàng)新頁巖氣儲層評價技術(shù)、射孔優(yōu)化技術(shù)、水平井技術(shù)和壓裂技術(shù)，逐步形成一批適合我國頁巖氣地質(zhì)特點的自主創(chuàng)新關(guān)鍵技術(shù)。
我國頁巖氣開發(fā)不能照搬美國模式，因為土地擁有權(quán)不一樣，監(jiān)管框架不一樣，我國天然氣生產(chǎn)、運輸、銷售還沒有實現(xiàn)垂直分離管理，頁巖氣地質(zhì)條件差異較大，我國頁巖氣形成的地質(zhì)年代晚于美國。
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