針對(duì)我國(guó)首次開(kāi)征中外合作開(kāi)采石油資源補(bǔ)償費(fèi)，中國(guó)國(guó)土資源報(bào)記者近日采訪了國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司負(fù)責(zé)人。
從“礦區(qū)使用費(fèi)”到“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”
部?jī)?chǔ)量司負(fù)責(zé)人指出，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的體現(xiàn)，繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是采礦權(quán)人應(yīng)履行的法定義務(wù)。
我國(guó)從1994年起正式開(kāi)征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，已近20年，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)已對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)普遍進(jìn)行了征收。為什么中外合作開(kāi)采石油資源一直“游離”在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理制度之外呢？這里需要介紹一下當(dāng)時(shí)對(duì)礦產(chǎn)資源權(quán)益管理的政策情況。
1989年、1990年財(cái)政部分別發(fā)布的《開(kāi)采
海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》和《中外合作開(kāi)采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》中明確，開(kāi)采海上、陸上石油資源的中國(guó)企業(yè)和外國(guó)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)繳納礦區(qū)使用費(fèi)。“礦區(qū)使用費(fèi)”來(lái)源于當(dāng)時(shí)對(duì)“Royalty” 一詞的一種翻譯，現(xiàn)多譯成“權(quán)利金”，即一種基于礦產(chǎn)資源所有者身份因資源消耗而向采礦者收取的費(fèi)用。因此，礦區(qū)使用費(fèi)的征收一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，具有資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，是推進(jìn)我國(guó)礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采和礦產(chǎn)資源管理制度向國(guó)際慣例靠近而邁出的重要一步。由于“礦區(qū)使用費(fèi)”的征收，其他稅費(fèi)如資源稅也沒(méi)有征收。這一規(guī)定作為特定時(shí)期的一項(xiàng)優(yōu)惠政策，對(duì)當(dāng)時(shí)擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)我國(guó)石油資源發(fā)揮了積極作用。
1994年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)150號(hào)令《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》。考慮到礦區(qū)使用費(fèi)具有一定的補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，且征收工作剛剛起步，為保持政策的穩(wěn)定性，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第二條中規(guī)定，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，專門(mén)就中外合作開(kāi)采石油資源給予了一定的法律空間。因此，1994年起開(kāi)始征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中并沒(méi)有包括中外合作開(kāi)采石油資源的企業(yè)。
2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》和《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》提出，“中外合作開(kāi)采陸上、海上石油資源應(yīng)依法繳納資源稅，不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)”，這就為向中外合作開(kāi)采石油資源開(kāi)征繳納補(bǔ)償費(fèi)，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收制度提供了條件。
礦區(qū)使用費(fèi)與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)區(qū)別何在
從我國(guó)管理實(shí)踐看，礦區(qū)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)二者的主要區(qū)別在于，征收目的不同、管理內(nèi)涵不同。
征收的目的不同。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收是為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是基于礦產(chǎn)資源所有者身份，向礦產(chǎn)資源的消耗者——采礦權(quán)人收取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也就是權(quán)利金。而礦區(qū)使用費(fèi)，雖然具有一定補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，但它的征收是特定時(shí)期的政策產(chǎn)物，征收目的是“為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)我國(guó)陸上、海洋石油資源。”
征收的方式、計(jì)征辦法不同。礦區(qū)使用費(fèi)是以原油和天然氣年度產(chǎn)量和相應(yīng)的礦區(qū)使用費(fèi)率來(lái)計(jì)征的，以實(shí)物繳納；而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是按照礦產(chǎn)品銷售收入、各礦種固定的費(fèi)率和反映礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平的開(kāi)采回采率系數(shù)來(lái)計(jì)征的，以貨幣繳納。補(bǔ)償費(fèi)征收與資源開(kāi)發(fā)利用水平掛鉤，體現(xiàn)出對(duì)浪費(fèi)資源進(jìn)行約束、對(duì)節(jié)約資源進(jìn)行鼓勵(lì)的政策導(dǎo)向，從而更好地促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用。可以說(shuō)，后者更能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源自然屬性，更有利于保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源。
征收主體不同。礦區(qū)使用費(fèi)由稅務(wù)主管部門(mén)征收，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由國(guó)土資源行政主管部門(mén)征收。
同時(shí)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，在收益分配和使用方向上都有明確規(guī)定，以確保補(bǔ)償費(fèi)收益主要用于礦產(chǎn)資源勘查和資源保護(hù)支出，為礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展提供重要資金保障。
征收中外合作開(kāi)采石油資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)了公平與公正
這次出臺(tái)的《關(guān)于做好中外合作開(kāi)采石油資源補(bǔ)償費(fèi)征收工作的通知》明確，中外企業(yè)在我國(guó)領(lǐng)域及管轄海域合作開(kāi)采陸上、海上石油應(yīng)依法繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)，這具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一是體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平公正對(duì)待一切民事主體的法律原則。按照《礦產(chǎn)資源法》所確立的原則，無(wú)論采礦權(quán)人實(shí)行何種所有制形式、經(jīng)營(yíng)合作方式等，都應(yīng)履行同樣的繳納補(bǔ)償費(fèi)的法定義務(wù)；二是使國(guó)家行政管理部門(mén)之間的職能分工更為明確，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由國(guó)土資源管理部門(mén)征收，有利于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收的統(tǒng)一管理；三是石油資源是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的主要納費(fèi)礦種，開(kāi)征中外合作開(kāi)采石油資源征收補(bǔ)償費(fèi)，將增加費(fèi)源，有利于征收入庫(kù)費(fèi)額的總體提高，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源的勘探、開(kāi)發(fā)將發(fā)揮更加重要的作用。
補(bǔ)償費(fèi)的征收導(dǎo)致管理模式改變
這次出臺(tái)的《通知》明確，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由合作區(qū)塊采礦權(quán)范圍所在省（區(qū)、市）的省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)，按照150號(hào)令具體規(guī)定的計(jì)算公式和費(fèi)率負(fù)責(zé)征收，補(bǔ)償費(fèi)由采礦權(quán)人繳納，納入礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)和開(kāi)發(fā)利用年檢的審查，計(jì)征對(duì)象包括常規(guī)石油天然氣和
煤層氣等
非常規(guī)油氣資源。
同時(shí)，針對(duì)對(duì)外合作開(kāi)采的特殊性，《通知》提出中外合作區(qū)塊的采礦權(quán)人可按照150號(hào)令有關(guān)減免的規(guī)定申請(qǐng)減免。但是國(guó)務(wù)院150號(hào)令的減免主要側(cè)重于固體礦產(chǎn)，對(duì)油氣資源的減免可操作性不強(qiáng)。為解決這個(gè)實(shí)際問(wèn)題，這次出臺(tái)的《通知》著重要求，有關(guān)省（區(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)要根據(jù)150號(hào)令的減免原則，規(guī)范減免具體條件以及申報(bào)、審批要求，以便能夠及時(shí)對(duì)符合規(guī)定的中外合作企業(yè)給予減免，促進(jìn)對(duì)外合作。批準(zhǔn)減免的，自批準(zhǔn)之日起1個(gè)月內(nèi)報(bào)國(guó)土資源部備案。
《通知》同時(shí)明確，2011年11月1日前已依法訂立的中外合作開(kāi)采陸上、海上石油資源的合同，在已約定的合同有效期內(nèi)，繼續(xù)按照當(dāng)時(shí)國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納礦區(qū)使用費(fèi)，以解決合同有效期的問(wèn)題，維護(hù)中外雙方企業(yè)的合法權(quán)益。
部?jī)?chǔ)量司負(fù)責(zé)人最后說(shuō)，由征收“礦區(qū)使用費(fèi)”改變?yōu)?ldquo;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)” ，將直接導(dǎo)致管理模式上的改變。
這種改變主要表現(xiàn)在：一是主管部門(mén)由原來(lái)的國(guó)家稅務(wù)部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)土資源部門(mén)，征收主體由原來(lái)的稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)國(guó)土資源主管部門(mén)；二是征收方式上，由原來(lái)的油氣田作業(yè)者代扣、交由中國(guó)石油開(kāi)發(fā)公司或中國(guó)海洋石油總公司負(fù)責(zé)代繳，轉(zhuǎn)變?yōu)橛珊献鲄^(qū)塊采礦權(quán)范圍所在省（區(qū)、市）省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)直接征收，即屬地化征收；三是對(duì)征收管轄范圍作出新的規(guī)定。具體為：海上合作區(qū)塊按國(guó)務(wù)院批復(fù)的海域行政區(qū)域界限確定歸屬行政區(qū)域，由歸屬行政區(qū)域的省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)征收。陸上合作區(qū)塊采礦權(quán)范圍跨省級(jí)行政區(qū)域的，以及海上合作區(qū)塊采礦權(quán)范圍跨省級(jí)海域行政區(qū)域，或者尚未確定海域行政區(qū)域界限的，由國(guó)土資源部授權(quán)的省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)征收。
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