“以頁巖氣為突破口推進油氣體制改革”
美國頁巖氣的成功開發，為其他國家提供了可供借鑒的經驗。
在去美國考察之后，國務院發展研究中心研究員張永偉提出，中國要實現自己的“頁巖氣革命”，必須打破常規，在礦權管理、開采過程、環境監管、市場應用方面進行綜合創新，加快改革。
張永偉認為，要推動中國頁巖氣勘探開發實現跨越式發展，應總結美國成功開發的經驗，以及中國煤層氣發展緩慢的教訓，多措并舉，盡快形成符合中國實際的頁巖氣勘探開發制度和監管體系。
頁巖氣招標合同應向社會公開
目前探礦權和采礦權收費標準過低。
《21世紀》：目前，國土部已組織了兩輪頁巖氣探礦權招標。您如何看待目前的招標制度？
張永偉：目前，國土部正在施行的是“頁巖氣探礦權競爭性出讓方式”，由政府組織專家對投標人的勘察實施方案進行評議、打分，確定中標人，這種方式仍具有無償轉讓的性質。透明度不高，如果組織不當，容易引起社會不公。
我認為，市場競價是保障國家作為礦權所有人的根本利益，維護公平競爭最有效的手段，也是國際通行的做法。比如美國規定聯邦政府、州政府所有的油氣區塊必須進行公開市場招標，出價最高者中標，合同內容向全社會公開，政府和大眾都可監督。
我國頁巖氣一旦允許民營企業等多元投資主體進入，就必須堅持有償取得、公平競爭的礦權管理制度。目前探礦權和采礦權收費標準（探礦權以勘察年度計算，第一勘察年度為每平方公里每年100元，從第四個勘查年度起每平方公里每年增加100元，但最高不得超過每年500元；采礦權使用費是每平方公里每年1000 元）過低，不能體現礦產的真實價值。最低投入強度指標也過低，應提高標準。
《21世紀》：頁巖氣勘探開發上，您認為應該如何鼓勵多元主體的參與？
張永偉：作為頁巖氣的開發投資方，不應限定投標人的所有制成分和技術性的資質，允許投資方通過市場方式，委托具有專業資質的服務公司和施工團隊進行勘探開發業務，比如地震、鉆井、壓裂和施工等。
同時，也應允許外資以中外合資方式進入。我國開采技術能力比較薄弱，在起步階段應當允許有技術能力的國外油企或者油氣服務公司，通過與國內合資（但不能控股）的方式參與開發，有利于引進技術，降低初期開發的風險。我們既要與國外大型油服公司合作，也要引進或購買中小型油服公司，在國內盡快形成多元的油服力量，通過競爭來降低成本。
建立頁巖氣綜合開發試點頁巖氣開發應堅持一級管理。
《21世紀》：在頁巖氣開發的過程中，如何平衡中央和地方的利益？
張永偉：目前國內包括四川、貴州、重慶、湖南、湖北、陜西、江西等多個省市提出要加快本地頁巖氣資源開發，其中江西還出臺了國內第一個省級頁巖氣專項規劃《江西省頁巖氣勘探、開發、利用規劃（2011-2020年）》。也有些地方已成立公司開展前期勘查，并與央企、外企等簽署了合作開發意向書。
從現實情況來看，由于我國還沒有建立起完善的頁巖氣監管體系，如果把礦權交給地方人員，不僅與現行法律相沖突，而且容易產生地方保護，出現一放就亂的情況，因此頁巖氣開發應堅持一級管理。
但是鑒于頁巖氣的分布式能源的特點，其開采必須獲得地方有力支持，因此在堅持一級管理的前提下，可以委托省級主管部門對本省區塊組織招標，國土部進行監督。同時由于頁巖氣主要分布在欠發達地區，可考慮將礦權競價出讓所得留給地方，要求獲得礦權的企業在當地注冊實體企業進行勘探開發，增加地方稅收。此外，應對頁巖氣施行市場定價，采出來的頁巖氣優先在當地及周邊地區應用。
《21世紀》：也有人提出，國家應當選取一些地方試點，建立頁巖氣綜合開發試驗區。對此您怎么看？
張永偉：國家可以選擇一些有特點的省市先行先試，積累經驗，為后續頁巖氣大規模開發奠定政策基礎。不同類型的示范區可以有不同的發展模式，比如有的示范區可由中央部委直接管理，探索中央層面建立監管機構和施行監管職能的途徑；有的示范區可以考慮委托地方行使礦權、環境和生產管理的權力，國家進行監督和指導。
頁巖氣礦權退出機制缺失
礦權流轉機制有待完善。
《21世紀》：10月26日國土部出臺《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》，試圖解決礦權重疊問題。對《通知》的效力您怎么看？
張永偉：《通知》提出了有效措施，比如對沒有實施勘探或者勘查收入達不到修訂標準的區塊，依法收回，收回的區塊面向社會重新招標。這一規定定得很好，問題還在于能否落實，這有待時間的檢驗。
除此之外，對油氣探明和控制儲量分布區以外的頁巖氣有利區，可考慮不再延續油氣礦權，優先設置頁巖氣礦權，實行競價出讓。
《21世紀》：目前，我國已經初步建立了頁巖氣市場進入的制度，但是頁巖氣開發具有很強的探索性和實驗性。我們是否也需要建立起配套的市場退出制度？
張永偉：美國早期從事頁巖氣開發的大多是中小公司，他們敢于冒險，投資決策快，但投資實力不強。到一定階段之后，大公司開始并購這些中小公司，或者直接從手中購買礦權，因此成熟的并購和產權交易機制，對美國頁巖氣的持續發展發揮了重要作用。
頁巖氣是獨立礦種，其流轉與常規油氣礦權沖突不大。因此，建立“以市場方式進入、以市場方式退出”的礦權流轉市場，不僅有利于保證投資的連續性，而且也可以為探索常規油氣礦權流轉積累經驗。
為了防止過度炒作礦權，可以對頁巖氣礦權流轉制定必要的規制和流程，如應到相關部門備案，滿足一定期限或者達到一定投資量后才能流轉。
油氣監管體制改革突破點
成立專門的能源監管委員會，統一行使油氣監管職權。
《21世紀》：頁巖氣革命在中國已經開始，在市場監管方面，您有哪些政策建議？
張永偉：在市場監管方面，價格市場化、管道公平準入、不同主體平等競爭是監管重點。對頁巖氣實行市場化定價，補貼應有個預期，這對吸引投資和推進天然氣定價機制改革都具有重要意義。除了就地利用或變成液化天然氣運輸外，頁巖氣主要通過管道運輸，政府應制定管道利用的無障礙準入原則，防止輸送收費的壟斷，加大對頁巖氣管道及其相關設施建設的投資，鼓勵多元投資主體進入。要加強頁巖氣市場監管，以此為突破口，推進對整個油氣行業的監管改革，條件成熟時成立專門的能源監管委員會，統一行使油氣監管職權。
《21世紀》：在市場監管外，美國也針對頁巖氣開發過程中的環境和安全問題出臺了一系列的監管政策。對此領域，您有哪些政策建議？
張永偉：頁巖氣開采需要連續打井，屬于連片工廠式作業，而且壓裂時涌水量大，壓裂液含有化學成分，這些都會對當地環境產生重要影響。多年來我國對常規油氣勘探開發的監管主要靠石油企業自律，缺乏專門的法律法規和國家標準。一旦多元主體大量進入，單靠企業自律顯然是不現實的，政府必須在開放準入的同時，承擔其監管責任，盡快完善監管制度和實施細則，如制定頁巖氣開發有關的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復等環境標準；借鑒美國經驗，明確開發公司披露壓裂液的成分。制定時可借鑒或者沿用常規油氣標準，個別企業標準也可上升為國家標準。
頁巖氣開發涉及地震、探測、鉆井、壓裂、水處理、氣體排放、地表恢復等多個關鍵節點，這些對環境和安全有較大的影響。我國應加緊制定包括這些方面在內的、完備的生產過程監管制度，加強行政許可，如鉆井作業、井場定位等必須經過許可才可進行，并建立現場核查和定期巡查制度，制定詳細的工作執行規劃，明確相關審查和審批程序，制定勘探開發的操作規劃和行業標準。
我國頁巖氣開發應保證居民和企業能夠便捷準確地了解國家有關頁巖氣開采的政策、法規、制度、礦權招標、開采許可、開發合同、環境評估等涉及公眾利益的重大信息。對公眾關切的一些重大問題，政府應及時回應，保證開發地區民眾的合法權益。
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