2011年冬季，籠罩了大半個(gè)中國(guó)的灰霾將空氣中細(xì)顆粒物(PM2.5)這個(gè)學(xué)術(shù)名詞帶入到公眾視野，并通過前所未有的媒體關(guān)注與公眾呼聲改寫了中國(guó)公共政策史——PM2.5在公眾呼聲中被列入了國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。隨之，環(huán)保部發(fā)布了全國(guó)各地PM2.5數(shù)據(jù)公開四步走的時(shí)間表。
在長(zhǎng)達(dá)一年的時(shí)間里，關(guān)于空氣污染和PM2.5的爭(zhēng)議似乎逐漸淡出了公眾視線。然而2012年冬季，前所未有的寒冬帶來了化石燃料消耗的季節(jié)性增長(zhǎng)，加之連續(xù)幾天的天氣不利于污染物擴(kuò)散，空氣污染的嚴(yán)重程度刷新了歷史記錄：1月10日到16日，整個(gè)京津冀地區(qū)淪陷在“爆表”的空氣污染指數(shù)中，其中部分監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的PM2.5濃度達(dá)到了1000微克/立方米，創(chuàng)下了有公開數(shù)據(jù)以來的新高。之后的半個(gè)月中，灰霾反復(fù)來襲，近日更是從京津冀地區(qū)延伸到山東半島以至長(zhǎng)三角，灰霾面積約143萬平方公里。
盡管在這次高污染事件中政府的開明與積極態(tài)度贏得各種肯定：提前發(fā)布預(yù)警信號(hào)、宣布中小學(xué)校停止室外體育課、臨時(shí)啟動(dòng)污染預(yù)警預(yù)案。但或許更多戴著口罩走在街頭或是呆在家里“避霾”的公眾仍有疑惑：我們的空氣到底怎么了?還會(huì)不會(huì)更差?我們究竟什么時(shí)候可以呼吸干凈空氣?
近期經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《重點(diǎn)區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，在三個(gè)區(qū)域十個(gè)城市群定下了2015年P(guān)M2.5年均濃度比2010年下降5%的目標(biāo)。筆者估算，按照這個(gè)速度和中國(guó)主要城市的PM2.5污染水平，大部分城市都會(huì)在2030年后達(dá)標(biāo)。也就是說，要在中國(guó)呼吸上“放心的空氣”，至少還需要等20年。而北京市政府宣布的PM2.5治理時(shí)間表，也明確表示將努力在2030年達(dá)到中國(guó)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)——每立方米75微克。
20年的等待，相比現(xiàn)在公眾已經(jīng)付出的巨大健康損失顯得過于漫長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，如果不提高環(huán)保問題在政府議程里的優(yōu)先度，不改善落后的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，以及薄弱的環(huán)境監(jiān)管體制，未來空氣質(zhì)量有可能變得更差，公眾將要面臨和付出的健康損失將更為慘痛。
一方面，雖然中國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)陷入了全球最嚴(yán)重的空氣污染，但是空氣污染的最大元兇——燃煤與機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)，依然沒有得到有效的遏制。中國(guó)目前面對(duì)的空氣污染主要來源于快速的工業(yè)化和城市化過程中的能源消耗與機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)。中國(guó)的能源消費(fèi)至今嚴(yán)重依賴煤炭。1月18日，國(guó)家能源局組織召開煤炭工作座談會(huì)，會(huì)議透露2012年我國(guó)煤炭產(chǎn)量達(dá)36.5億噸，同比增長(zhǎng)3.7%，煤炭?jī)暨M(jìn)口量2.8億噸，同比增長(zhǎng)34.3%。這都預(yù)示著2012年煤炭消費(fèi)量將再創(chuàng)新高，在2015年之內(nèi)將煤炭消費(fèi)控制在39億噸的目標(biāo)前景堪憂。除此之外，中國(guó)機(jī)動(dòng)車燃油的含硫量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。而國(guó)務(wù)院《規(guī)劃》里5% 改善目標(biāo)的制定是按照重點(diǎn)區(qū)域的煤炭消耗在“十二五”期間可能還會(huì)增長(zhǎng)30%，機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長(zhǎng)50%來假設(shè)的。
筆者預(yù)估，即使《規(guī)劃》中列舉的用于大氣污染物治理和黃標(biāo)車淘汰等項(xiàng)目的3500億重點(diǎn)工程全部如期完工，油品也在“十二五”期間有全面的質(zhì)的飛躍，因煤炭消費(fèi)總量和機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)帶來的壓力依然會(huì)抵消很大一部分的減排努力。
另一方面，現(xiàn)在的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與監(jiān)管體系依然無法對(duì)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放產(chǎn)生足夠的約束力。即使末端治理的工程能夠使得企業(yè)“有能力”減少污染排放，中國(guó)的環(huán)境違法成本大大低于守法成本，這直接導(dǎo)致企業(yè)寧可交罰款，或是排污費(fèi)，也不愿意開啟末端治理措施。而政府不可能每天守在企業(yè)的排污設(shè)施前，現(xiàn)有的“突擊式”檢查只是讓企業(yè)“應(yīng)付性”的開啟污染治理設(shè)施，而對(duì)于大企業(yè)的污染排放信息、重點(diǎn)污染源的在線監(jiān)控信息也一直作為“機(jī)密”不予公開。
面對(duì)數(shù)次來襲的灰霾，被嚴(yán)重的空氣污染困擾的網(wǎng)友們?cè)谖⒉┥习l(fā)起“空氣清潔法案”的投票。殊不知已經(jīng)實(shí)施了12年的《大氣污染防治法》，其修訂已于 2010年1月由環(huán)保部上報(bào)國(guó)務(wù)院。該草案涵蓋多項(xiàng)大氣污染治理相關(guān)的新政策條款，但草案提交國(guó)務(wù)院以來一直被列為國(guó)務(wù)院法制辦的二類立法項(xiàng)目，很有可能趕不上今年人大審議的議程。
事實(shí)上，空氣污染并非無藥可治，在奧運(yùn)會(huì)期間(2008年8月8日至24日)，北京市的PM2.5濃度降低了54%。而之后的上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)都顯示了區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)控可以達(dá)到空氣質(zhì)量改善的效果。
《大氣污染防治法》修訂的滯后折射出中國(guó)政府對(duì)環(huán)境議題的優(yōu)先度有待提高。未來五年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，是只選擇發(fā)展GDP，還是有選擇地發(fā)展GDP?這將是掩蓋不住的環(huán)境問題出給各級(jí)政府的一道難題。但在中國(guó)沒有完成“發(fā)展”和“保護(hù)環(huán)境”的優(yōu)先權(quán)轉(zhuǎn)變之前，筆者認(rèn)為，中國(guó)空氣污染最嚴(yán)重的時(shí)代，還將持續(xù)很久很久。
——綠色和平氣候與能源項(xiàng)目主任周嶸
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