隨著全世界能源消耗量的持續(xù)增長(zhǎng)，頁(yè)巖氣作為一種新興能源，引起世界范圍內(nèi)的廣泛重視。國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，頁(yè)巖氣開發(fā)是全球能源領(lǐng)域的一場(chǎng)重大變革，它不僅增加了天然氣產(chǎn)量，還將對(duì)全球天然氣市場(chǎng)、能源供應(yīng)格局、氣候變化政策甚至地緣政治產(chǎn)生重要影響。
盡管開采和使用頁(yè)巖氣已經(jīng)成為一種潮流和趨勢(shì)，但任何問題均具有兩面性，頁(yè)巖氣開發(fā)利用過程中造成的水體污染、空氣污染和地質(zhì)破壞三大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。在歐美國(guó)家，頁(yè)巖氣開發(fā)所可能引發(fā)的生態(tài)環(huán)境的惡化一直是不同社會(huì)群體和利益博弈的焦點(diǎn)，也是導(dǎo)致這些國(guó)家頁(yè)巖氣開發(fā)乏力的重要原因之一。
在我國(guó)，頁(yè)巖氣遲至2011年12月31日才被宣布為新礦種，我國(guó)法律體系尚且缺乏關(guān)于天然氣的專門立法，更遑論規(guī)制頁(yè)巖氣環(huán)境問題的專門法律制度。因此，我們梳理頁(yè)巖氣開發(fā)中環(huán)境問題的法律規(guī)制并進(jìn)行路徑績(jī)效檢討與研究勘探和開采技術(shù)同等重要。
目前，我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)管理相關(guān)法律法規(guī)主要包括礦產(chǎn)資源相關(guān)立法、環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型立法以及行政管制立法等。在我國(guó)環(huán)境法律體系中，規(guī)制頁(yè)巖氣開發(fā)利用中所引致的環(huán)境問題的規(guī)定只是零星分散在這些不同的法律法規(guī)中。《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的基本法，該法中規(guī)定的保護(hù)環(huán)境、防治污染的基本原則和具體制度均適用于頁(yè)巖氣環(huán)境問題防治與規(guī)制。
頁(yè)巖氣引發(fā)的最大的環(huán)境問題是地表水和地下水污染，《水污染防治法》將成為頁(yè)巖氣水環(huán)境污染的重要法律依據(jù)。頁(yè)巖氣開發(fā)中的噪聲污染防治適用《環(huán)境噪聲污染防治法》，大氣污染可以適用《大氣污染法》，對(duì)土壤的污染可以適用《土地管理法》。
另外，《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和《礦產(chǎn)全出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)構(gòu)成的制度體系，可以通過邏輯延伸適用于頁(yè)巖氣開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境問題的管理規(guī)制，這幾部法律法規(guī)在當(dāng)前的法律制度體系框架內(nèi)，將成為規(guī)制我國(guó)當(dāng)前頁(yè)巖氣資源開發(fā)的直接法律依據(jù)。
還有，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第25條規(guī)定可以作為規(guī)制頁(yè)巖氣勘查、開采中導(dǎo)致環(huán)境污染的法律依據(jù)。《節(jié)約能源法》第16條規(guī)定的能耗限額標(biāo)準(zhǔn)制度，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第16條規(guī)定的對(duì)一些行業(yè)年綜合能源消費(fèi)量、用水量的重點(diǎn)監(jiān)督管理，可以直接應(yīng)用于規(guī)制頁(yè)巖氣開發(fā)中水力壓裂法的使用導(dǎo)致的大量的水資源的浪費(fèi)，迫使享有探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利主體投入資金、改進(jìn)技術(shù)。
從上面我們可以看出，我國(guó)既有的環(huán)境法律體系可以用于規(guī)制頁(yè)巖氣開發(fā)的部分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但是這些法律法規(guī)含有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特色，與頁(yè)巖氣的特征不相符，而且還存在專門立法空白、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度與措施的間接性、零散性等弊病。
頁(yè)巖氣資源的勘查、開發(fā)、利用和管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要對(duì)資源權(quán)屬與流轉(zhuǎn)、勘查與開發(fā)的技術(shù)規(guī)范、環(huán)境影響評(píng)估、資源管理等進(jìn)行綜合規(guī)制。雖然，通過法律制度適用的類型化思路和類推解釋規(guī)則，也能將一般性的資源保護(hù)與污染防治法律制度進(jìn)行邏輯演繹和擴(kuò)大解釋，用以規(guī)制頁(yè)巖氣開發(fā)中產(chǎn)生的環(huán)境問題，但是這種做法稍顯隔靴搔癢，無(wú)法直面頁(yè)巖氣資源開發(fā)利用過程的特殊規(guī)則需求，也難以應(yīng)對(duì)頁(yè)巖氣資源開發(fā)中所可能引致環(huán)境問題的特殊致害機(jī)理。而且，各單行法是針對(duì)某一特定環(huán)境要素的污染防治進(jìn)行的立法，這對(duì)于頁(yè)巖氣資源開發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境問題是一種間接應(yīng)對(duì)思路，難以應(yīng)對(duì)綜合型、復(fù)合性的環(huán)境問題。
無(wú)論如何，頁(yè)巖氣作為一種新型能源，開發(fā)過程中需要一系列法律法規(guī)的規(guī)制，法律思維不能在頁(yè)巖氣開發(fā)中缺位。因此，我們呼喚規(guī)制頁(yè)巖氣資源勘查、開發(fā)利用中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)專門立法，構(gòu)建頁(yè)巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)塊防治制度體系，體系化厘清頁(yè)巖氣開發(fā)中的權(quán)屬制度，拓展頁(yè)巖氣開發(fā)利用中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并進(jìn)一步通過完善環(huán)境公眾參與制度提供多種社會(huì)群體利益表達(dá)的制度通道，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)頁(yè)巖氣開發(fā)利用中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行直接的、綜合的、系統(tǒng)的有效規(guī)制，推進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
(作者為中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院戰(zhàn)略研究中心主任，教授)
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