“電改的核心問題在于電價，而電價的問題出在電價的形成機制上，政府的行政干預與國家電網[微博]的絕對壟斷是電價被扭曲的關鍵因素。這兩個問題的破除，是電改能否成功的關鍵。”上海金融與法律研究院研究員聶日明對法治周末記者表示。而此次電力體制改革序幕的拉開，頗有一些戲劇性。
3月19日前后，一份名為《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”)的文件開始在網上流傳。盡管這份于3月16日印發的文件并未通過官方渠道公開，但消息一出，即引起了輿論的廣泛關注。此時，距離2002年的《電力體制改革方案》(國發[2002]5號文件，以下簡稱“5號文”)已經過去了13年。
但讓廈門大學能源經濟協同創新中心主任林伯強[微博]感到欣慰的是，相對于5號文而言，9號文更加貼近中國國情，更加具有可操作性。
“外部環境的改變，帶來了更好的具體改革條件。一方面，經濟增長速度放緩，用電量增速放緩，對電力供給的關注才有機會從數量轉向效率，而改革正需要在電力需求增長緩慢的情況下進行，電改的迫切性與必要性已經具備。另一方面，煤炭的價格不再上漲，電價就不會再漲，因電價太高而造成不穩定的情況不會出現。”林伯強對法治周末記者分析。
13年后改革重啟
2002年國務院下發的5號文，可以看作電力體制改革的開端。“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。”5號文如此陳述電力體制改革的目的。
5號文提出了“廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網”的電改路徑和目標。在這樣的設計下，2003年國家電力監管委員會成立，開始履行電力市場監管者的職責，以求實現“政監分開”。同一年，剛剛成立6年的國家電力公司被分拆，其管理的資產按照發電和電網兩類業務被劃分，并分別進行了資產重組，“廠網分離”的改革完成。
但是在“主輔分離”的問題上，因為國家電網與國資委[微博]的意見相左，這方面的改革在2008年陷入了僵持。直至2011年9月，電網公司的勘測設計企業、火電、水電施工企業和電力維修企業才被剝離，同時并入新成立的中國電建和中國能建，“主輔分離”的改革完成。
然而，由于遭受了重重阻力，5號文件的改革陷入了僵局。改革期間，“放開兩頭、管住中間”的體制構架不斷被強調，但“買電賣電”的電網企業始終處于絕對壟斷地位，發電側和用電端并沒有形成真正的市場。13年的時間，預期的4個目標僅完成了一半：廠網基本分開，主輔分離。
“交易機制缺失，資源利用效率不高。價格關系沒有理順，市場化定價機制尚未完全形成。政府職能轉變不到位，各類規劃協調機制不完善。立法修法工作相對滯后，制約電力市場化和健康發展。”9號文認為這些問題都需要改革來解決。
在參與了9號文件方案討論的華北電力大學經濟與管理學院教授曾鳴看來，加強電力系統的整體規劃、對新型電力治理體系管理框架的頂層設計等整體布局，表明了本輪電改與2002年有著本質上的不同。
本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節能減排和更加安全可靠、實現綜合資源優化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產、消費及技術結構整體轉型。而上輪電改的價值取向旨在通過廠網分開、打破壟斷、引入競爭、剝離關聯交易，加快擴大電力供給規模。
“從核心價值取向的差異上就可看出，此次電改絕對不是12年前5號文的延續，而是超越。”曾鳴說。
行政干預與壟斷成最大阻力
“此次電改最困難的部分，就是如何盡可能消除改革的阻力，保證改革順利進行。”上海金融與法律研究院研究員聶日明對記者分析。
在電力體制改革的諸多問題中，市場化與破除壟斷一直都是無法回避的焦點。國家能源局副局長王禹民認為，電力體制改革要重點解決5個問題，其中就有3個問題涉及到市場化：要還原電力商品屬性，形成由市場決定電價的機制，以價格信號引導資源有效開發和合理利用；要構建電力市場體系，促進電力資源在更大范圍內優化配置；要逐步打破壟斷，有序放開競爭性業務，調動社會投資特別是民間資本積極性，促進市場主體多元化。但實現市場化與破除壟斷的行程注定艱辛，5號文用了13年的時間只完成了一半的電改目標，過程中面臨的阻力可想而知。
其中最大的阻力，來自于國家電網的壟斷與政府過多的行政干預。聶日明認為，電價的形成受到兩方面因素的干預：第一，政府通過直接定價或者指導定價的行政干預；第二，目前的電力市場結構導致價格扭曲，輸配環節處于絕對壟斷，賣電與買電繞不開國家電網。因此，解決行政干預與破除行業壟斷，是電改能否成功的關鍵。
在聶日明看來，國家電網2013年全年營業收入超過2萬億元，占年GDP的3.6%，作為巨無霸央企，挾電網安全和社會穩定的名義，拒絕實質性的橫向與豎向的拆分，國家電網成為過去十幾年電改最大的阻力。不拆分在橫向絕對壟斷的電網，僅放開上下游電價，只可能是放任電網憑借壟斷地位汲取上下游企業的利潤。
對于國家電網的壟斷，業內人士也是詬病已久。
“目前無論是各企業自主發的余電還是各大發電廠發的電，其想要實現銷售都必須走國家電網，將電賣給國家電網公司，然后國家電網統一加價銷售給終端用戶。購與銷的資格牢牢掌握在國家電網手里。”在山東東營某自主發電企業工作的劉楠(化名)曾對法治周末記者表示。
“一方面，應該嚴格執行9號文要求的豎向拆分國家電網，剝離電力交易、售電、系統調度的職能，只保留其必要的輸配職能和普遍服務的義務。另一方面，進一步消除行政部門的干預，并將政府的管制(如輸配成本核定、落實電網無歧視準入的監管)置于陽光之下。唯有如此，9號文推出的電力改革才有可能順利地展開。”聶日明說。
曾鳴同時強調，推進市場化的同時，頂層設計應更加被重視。曾鳴認為，市場化是手段而不是目標，電力體制改革的終極目標應當是：在安全經濟滿足全社會用電需求的情況下，同時做到節能環保。而實現這一目標，頂層設計尤為重要。
作為一項系統性工程，電改是涉及全行業的“鏈式改革”而非以往的“點式改革”。政府在改革的頂層設計階段對于如何用“看得見的手”設計、構建一個與改革目標相銜接的現代化法律、政策和監管體系，應當發揮主導性甚至決定性作用。“從這個意義上說，政府能否正確地發揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關鍵。”
“本輪電改的關鍵不在于電力企業的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否通過立法實現國家電力治理體系和治理能力的現代化至關重要。”曾鳴表示。
電改將影響供需雙方
曾鳴認為，此次方案是對我國過去“計劃式經營”電力體制的一次顛覆性變革，真正的放權于市場，發電企業、電網企業、用戶的生產經營模式都會有較大變動。
聶日明分析后也認為，此次電改如果能順利推進，電力行業的供需兩端都會受到影響。
一方面，作為供給方的發電企業會受到影響。
第一，發電企業的經營模式會有變動。9號文提出，各省應全額安排可再生能源發電、新增用電需求優先使用清潔能源、鼓勵清潔能源與用戶直接交易、跨省輸送新能源由國家發改委協調等措施，并首次提出充分運用利益補償機制為清潔能源開拓市場空間。在這樣的規定下，未來新能源的投資規模會加大，新能源電力市場化的步伐也會因此加快。
第二，發電企業的效益會出現兩極分化。當前的供電模式，是由發電企業將電賣給電網，然后由電網賣給用戶。電改之后，發電廠可以直接與用戶進行溝通。這樣的情況下，注重效率與成本控制的發電企業，將會擴大自己的供電范圍，通過薄利多銷等方式擴大自己的市場份額。而對于原本不注重生產方式的企業，績效會變得更差的企業。勢必會出現優勝劣汰與兩極分化的現象。
另一方面，作為需求方的用電企業會受到影響。
第一，工商企業的電價會降低。一直以來，工商業用電占全社會用電量的八成左右，居民和農業用電量占了剩下的兩成，電網用工商業電價利潤補貼居民電價虧損。電改實現完全市場化和取消交叉補貼之后，工商企業等經營性電價將會因市場競爭而獲益，電價會因此下降，從而成本降低利潤增加，上繳稅收也會增加。
第二，居民、農業等非經營性電價雖然會有一定浮動，但政府可能會從增加的稅收中拿出一部分費用補貼居民電價，所以影響不大。
法律政策的配套需要跟上
“立法修法工作相對滯后，制約電力市場化和健康發展。現有的一些電力法律法規已經不能適應發展的現實需要，有的配套改革政策遲遲不能出臺，亟待修訂有關法律、法規、政策、標準，為電力行業發展提供依據。”9號文指出。
專家們對記者表示，這些法律法規的制定，難度并不小：不是簡單對電力法等電力行業的法律進行修訂，而是要基于整體布局與改革進程進行制定。
第一，修訂電力法。
“2002年至今，電力法及其配套的電力行政法規既未得到修訂，也未予以廢止，至今還在繼續維系著原有格局不變。”曾鳴曾對法治周末記者表示。林伯強也認為，隨著我國經濟社會的迅速發展，電力法已無法滿足目前電力市場化改革的需要，亟待進行修改。
曾鳴認為，重新制定電力法，新電力法的核心價值取向應由過去的“加快發展、保障供應”轉向“綠色低碳、節能優先”，絕不是僅定在原來基礎上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。與此同時，還要與可再生能源法、節約能源法等配套法規相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規體系。
曾鳴表示，應當在新電力法中做到4個明確：明確建設能源節約型社會中全社會和全體公民必須承擔的法律義務；明確國家電力工業綜合資源規劃設計主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規定電網企業強化公用事業的性質以及作為IRP實施主體的功能定位；明確保障、鼓勵分布式發電、微電網和智能化電網大力發展的相關條款。
第二，出臺配套的政策措施。
盡快出臺與新電力法相配套的政策措施，建立相應的監督機制和實施保障機制。聶日明認為，由于電改涉及到對于行政干預、價格管制、市場化等改革，勢必要對相應的行政許可法、反壟斷法等相關法律進行修訂。
“盡管電力改革很復雜，但有一些因素也是共性的，比如行政壟斷、價格管制等。以此次電改為契機，對類似壟斷行業的相關法律進行修訂，不僅助力電改，也為以后的其他領域改革鋪路。”聶日明說。
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