能源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，能源安全直接影響到國家安全、可持續(xù)發(fā)展以及社會穩(wěn)定。中國能源安全問題的實質(zhì)是能源儲備和供應(yīng)結(jié)構(gòu)與能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不完全匹配，并且矛盾仍在不斷加深。與此同時，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的外部環(huán)境也正發(fā)生變化，部分國家民粹主義興起、貿(mào)易緊張和貿(mào)易壁壘加劇、美國在中東地區(qū)的戰(zhàn)略收縮，從多方面對現(xiàn)有的能源供應(yīng)格局產(chǎn)生影響，也給中國能源安全帶來了新的挑戰(zhàn)。
中國的能源安全問題不僅體現(xiàn)在總量上，更體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上。能源安全矛盾集中體現(xiàn)在石油安全問題或油氣安全問題上，也就是國內(nèi)油氣資源不能有效地支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。根據(jù)中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)布的《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》，2018年中國石油進(jìn)口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%；天然氣進(jìn)口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。中國從1993年起，從一個石油凈出口國變成了凈進(jìn)口國后，石油對外依存度持續(xù)上升。一旦國際石油供應(yīng)出現(xiàn)動蕩，將對中國社會安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。
中國能源安全主要體現(xiàn)在三個方面：
首先是中國能源需求持續(xù)增長，能源安全結(jié)構(gòu)性矛盾突出。從中國能源需求來看，仍然處于持續(xù)增長態(tài)勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年全國能源消費(fèi)總量46.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長3.3%。另一方面，中國能源生產(chǎn)總體上雖然有所上升，但是，消費(fèi)結(jié)構(gòu)上存在較大安全問題。2018年中國能源消費(fèi)比重中煤炭占59.0%，不利于低碳清潔發(fā)展。石油和天然氣占比分別為18.9%和7.8%，雖然比重較小，但是對外依存度持續(xù)走高。中國在繼2017年超過美國成為最大石油進(jìn)口國后，2018年又超過日本成為最大天然氣進(jìn)口國。
二是進(jìn)口通道集中度高，風(fēng)險評估與安全保障力度不足。中國油氣進(jìn)口來源雖然多元化，但仍集中在中東等少數(shù)地緣政治不穩(wěn)定區(qū)域。目前中國石油進(jìn)口主要來源于俄羅斯、安哥拉、沙特、伊拉克、阿曼和伊朗等國家。從來源國地理分布來看，主要集中在北非、中東和亞太地區(qū)。從進(jìn)口量來看，中國進(jìn)口主要來源集中在中東地區(qū)。中國油氣進(jìn)口通道較為集中，大部分海上運(yùn)輸航線都需經(jīng)過馬六甲海峽。
主要有四條航線：第一條為中東航線。由中東經(jīng)過霍爾木茲海峽和馬六甲海峽，承擔(dān)了近一半的中國石油進(jìn)口運(yùn)輸量。第二條為非洲航線，從非洲經(jīng)馬六甲海峽至中國沿海港口。第三條為拉丁美洲航線和第四條東南亞航線，都經(jīng)馬六甲海峽到中國沿海港口。這樣，中國石油有70%~80%進(jìn)口量需要經(jīng)過霍爾木茲海峽和馬六甲海峽，一旦發(fā)生戰(zhàn)事或被經(jīng)濟(jì)封鎖，除了海峽容易受到控制，海上運(yùn)輸風(fēng)險也較大。因此，集中的石油運(yùn)輸通道是當(dāng)前中國能源安全的重大挑戰(zhàn)。
三是替代能源發(fā)展不足，體制機(jī)制障礙突出。為緩解能源安全問題，政府重點推進(jìn)油氣資源的替代，支持發(fā)展替代能源。煤制油、煤制氣等煤化工產(chǎn)業(yè)能有效利用煤炭資源對油氣進(jìn)行替代，而電動汽車被認(rèn)為是對石油需求進(jìn)行替代的低碳環(huán)保的技術(shù)手段，軌道交通、清潔能源等發(fā)展也能實現(xiàn)中國石油消費(fèi)量的下降，從而降低油氣的對外依存度。以上能源替代能夠在一定程度上降低中國能源安全風(fēng)險。
但是，目前中國替代能源發(fā)展不足，體制機(jī)制存在發(fā)展障礙，其中煤制油、煤制氣等煤化工產(chǎn)業(yè)以大量耗煤為生產(chǎn)基礎(chǔ)，這一過程會帶來環(huán)境污染，同時也需要水資源保障。中國煤礦資源和水資源逆向分布，煤化工項目多建設(shè)在新疆、內(nèi)蒙古、山西等缺水突出的地區(qū)，也給水資源帶來污染隱患。電動汽車近年來在中國取得了很大的發(fā)展，但仍面臨成本偏高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不匹配、行業(yè)部門缺乏協(xié)調(diào)等問題。發(fā)展軌道交通是石油替代的重要方面，但投資大，施工難度也較大。清潔能源發(fā)展可以同時保障能源安全、應(yīng)對氣候變化和減少環(huán)境污染，但其目前由于量小，很難有較大的影響，且其發(fā)展過程中還存在著較大的障礙，一是存在省間壁壘，即缺乏跨省跨區(qū)消納政策和機(jī)制；二是電源與電網(wǎng)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)。
目前化石能源占能源總消費(fèi)的85%以上，如何保障國家能源安全同時兼顧低碳發(fā)展是一個兩難的選擇。一個有效的能源系統(tǒng)應(yīng)該為所有人提供可持續(xù)、安全、成本可接受和可獲得的能源。政府使用能源價格和能源補(bǔ)貼來平衡這些發(fā)展目標(biāo)。雖然不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段具有不同的發(fā)展特征和能源發(fā)展目標(biāo)，但是，能源政策目標(biāo)需要平衡，這意味著中長期中國能源發(fā)展路徑還將會是兩條腿走路：煤炭的清潔發(fā)展和支持新能源快速增長。
這是因為現(xiàn)階段中國低碳清潔轉(zhuǎn)型策略需要兼顧能源成本和能源安全，否則難以在實踐中兌現(xiàn)。清潔煤炭利用受到高成本和碳排放的約束，因此需要從技術(shù)和整體能源系統(tǒng)安全效率出發(fā)來決定政府的政策導(dǎo)向。一般來說，煤炭清潔利用包括整個產(chǎn)業(yè)鏈的清潔化和效率提升，而煤制氣和煤制油的基本立足點是環(huán)境污染轉(zhuǎn)移、降低污染成本和保障能源安全，政府需要從這些角度進(jìn)行行業(yè)規(guī)劃。
此外，如果今后風(fēng)電和光伏占電力總消費(fèi)的比例大幅度提升，煤炭與其他清潔能源在更大范圍內(nèi)的有效互補(bǔ)也可能是煤炭清潔發(fā)展需要考慮的一個方面。由于中國大型火電機(jī)組先進(jìn)和數(shù)量龐大，且目前運(yùn)行年份不長，使得火電在相當(dāng)長時間內(nèi)將強(qiáng)力鎖定，碳捕獲的利用也需要得到政策的支持和持續(xù)推進(jìn)。最后，中國發(fā)展電動汽車行業(yè)亟須建立政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)新激勵機(jī)制，補(bǔ)貼機(jī)制，加快統(tǒng)籌充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（林伯強(qiáng)作者系廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長）
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