發改委1月13日發布新修訂的《石油價格管理辦法》，對國內成品油價格機制設置調控下限，國際市場油價低于每桶40美元時汽柴油最高零售價格不降低。同時宣布降低汽柴油最高零售價與“地板價”接軌——即在國際油價低于40美元/時，仍按照40美元的國際油價水平來測算成品油零售價格。
現行油價管理框架是2008年確立的，隨后發布了《石油價格管理辦法》（以下稱“辦法”），2013年進一步入油價管理政策調整，縮短油價調整周期等。油價事關多個利益主體，油價高，消費者負擔大，油價低，油企利益受損，油價管理機構也希望油價盡可能的趨中，不要太高也不要太低。
從實踐來看，監管機構心里的理想原油價格是40美元（原油價格高于40美元時，征收石油特別收益金，這可能是國內石油的平均開采成本）到130美元（原油價超過130美元時，少提或不提成品油價格）。《辦法》明確高油價時的價格額外管制，但沒有說油價低于40美元的時候怎么辦？事實上回顧過去十年的油價，即使在2008年金融危機原油價格崩盤的時候，原油價格也有50美元，2009年與2013年制定油價管理政策時，根本不會想到原油價格會跌到如今的30多美元。
去年12月1日發改委下調油價后，原油價繼續下行跌入40美元的心理價位，損及石油企業的利潤，在《辦法》未改的情況，發改委以治理霧霾為名暫停了油價，并稱要修改成品油定價規則，迎來一片批評的聲音。
在這種情況下，新的《辦法》如果不調整目前仍顯計劃的成品油定價機制，僅僅增加原油價格下限，是無法平息憤怒的公眾情緒，成品油定價機制市場化被提到議事日程。完全脫離公眾預料的是，新《辦法》主要條文不作大的調整，僅僅增設了40美元的地板價，就重新公布，令人震驚。
事實上，發改委自身完全知道油價的定價機制應該如何設計。1月上旬，發改委在連續兩次暫停調整油價之后曾透露出消息，有意以山東、廣東兩省為試點，放開成品油批發和零售價格，國家發改委主任徐紹史也撰文強調，“十三五”期間應減少政府對價格形成的干預，成品油價格將完全實現市場化。
既然成品油定價完全市場化，那自然就不需要最高限價與最低限價，更何況原油價格預計將在很長的一段時間內無法重回到80美元以上。就算原油價格回到130美元以上，在治理霧霾等公眾訴求下，要求對成品油價格管制的聲音也會降至最小。問題是，需不需要在低油價時保護油企的利潤？
按發改委的解釋，“油價過低，短期看可降低石油進口和供應成本，但由于我國石油資源稟賦差、生產成本高，長期看會導致國內原油產能萎縮，削弱我國石油自給能力，使我國已達60%的石油對外依存度快速并大幅上升，不利于保障能源安全”。
按照市場經濟的規律，當低價的進口原油和成本更高的國產油同時出現在市場中時，消費者有權進行比價和選擇，選擇價格更低的。這種競爭也會倒逼國內油企淘汰落后產能，更多采用進口原油的方式降低生產成本。
油價下調，油企利潤下降或者虧損，在概念上并不等同于國家能源安全受到威脅。所謂的國家能源安全的內涵是指能夠以可接受的價格獲得充足的能源供應。其中包括兩個核心要素，一個是能源價格的可接受性，另一個是有充足的供應。從當前的市場形勢來看，國際原油價格將長期處于相對較低水平的可能性很高，國家的能源安全也并未受到威脅。不能將油企的經營收益風險與能源安全問題等同，這是兩件事。
同時，我們也要看到，過去中國的石油勘探、開采對部分油田所在地區造成嚴重的污染，品位低、開采成本高、環保代價大，石油開采的環境成本很高，如今正好可以借機關停并轉。而發改委以“過低的油價不利于資源節約使用和治理空氣污染”為名，完全無視開采國內石油造成的環境污染，自相矛盾。
不管從公眾的呼聲，還是發改委主任徐紹史自己的表態，成品油定價都應盡快市場化，盡早廢除新通過的《石油價格管理辦法》，讓成品油可以市場定價。成品油定價的市場化還取決于若干條件，首先要有一個競爭性的成品油供應市場。
目前中國石油領域處于橫向壟斷與縱向一體化并存的現狀，原油開采與進口及成品油零售，大多壟斷在中石油與中石化手里，這種壟斷的局面不改，放開終端成品油的零售價格，只會出現壟斷廠商借此漲價、攫取消費者剩余。因此需要放開成品油的批發與零售的市場準入。
僅僅允許多元的社會資本進入批發與零售行業還不夠。如果上游的原油開采或原油進口及煉油階段存在壟斷，上游廠商也有壟斷定價的可能，下游的批發商與零售商拿到的批發價格仍然不是市場化的。因此，要允許更多的社會資本進入煉油行業，并且讓他們擁有獨立進口原油的資格，這樣才能形成競爭性的成品油批發市場，這些條件與競爭性的零售市場合在一起，才能保證政府放成品油定價管制以后，油價不會受少數壟斷企業的左右。顯然，成品油定價市場化需要中國的石油行業像電力一樣，整體來一次“觸及靈魂”的市場化改革。■
作者為上海金融與法律研究院研究員
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